تردیدی نیست که خیابان‌ها، کوچه‌ها و پیاده‌روها، محل عبور مردم عادی هستند و بخشی از حقوق عمومی شهروندان محسوب می‌شوند. و هرگونه اخلال در این حق یک تخلف محسوب می‌شود. به طور کلی می‌توان گفت که در مالکیت معابر عمومی، تمامی شهروندان به شکل مشاع شریک هستند و شهرداری فقط موظف به نگهداری آن‌هاست؛ نه این‌که مالکشان باشد.

سد معبر یک پدیده‌ی ملموس در زندگی شهری ایرانی در سال‌های اخیر است. روند رسیدگی به این پدیده به دلایلی که در قسمت‌های بعدی این نوشتار  گفته خواهد شد، خود یکی از مشکلات موجود است. در روند این رسیدگی، بسیاری از ماموران سد معبر شهرداری به خشونت متوسل می‌شوند. انجام این تکلیف قانونی همواره با مشکلات زیادی رو به رو بوده است و ما هر روز شاهد درگیری میان ماموران شهرداری و افراد متخلف هستیم. چرا که به نظر می‌رسد ضمانت اجرایی کافی جهت ارتکاب این تخلف در قانون موجود نباشد. از این رو اقتضائ می‌نماید که مسئله‌ی سد معبر در ایران که موضوع تبصره‌ی یک بند دو ماده‌ی 55 قانون شهرداری است، مورد بازنگری دقیق قرار گیرد. چون هم شفافیت کافی ندارد و هم فاقد ضمانت اجرایی است. مضاف بر این‌که، ترتیبات قانونی و حقوقی برای مقابله با تخلفات ماموران در این فقره عملاً وجود ندارد و یکی از دلایل ادامه‌ی برخوردهای خشن و بی ضابطه‌ی برخی از ماموران، نبود همین ترتیبات قانونی است.

مفهوم سد معبر

معبر به معنی محل عبور است و در معنای اصطلاحی به محلی اطلاق می‌گردد که از آن برای عبور و مرور استفاده می‌شود. معبر در اثر تفکیک اراضی موضوع ماده‌ی ۱۰۱ قانون شهرداری ایجاد می‌گردد. سد معبر به هر فعل و ترک فعلی اطلاق می‌گردد که باعث مسدود شدن معابر عمومی می‌گردد به صورتی که عبور و مرور از آن‌ها به طور دائم یا موقت غیرممکن گردد. هر فردی می‌تواند به طور مشروع تا جایی که عمل وی باعث اضرار به غیر نگردد از معابر عمومی استفاده نماید و در این ارتباط، قدرت عمومی می‌تواند از تجاوز اشخاص نسبت به آن‌ها جلوگیری نماید. بر اساس قانون شهروندی، استفاده از معابر عمومی، میدان‌ها، پارک‌ها و باغ‌های عمومی حق طبیعی هر شهروند است و هیچ‌کس نمی‌تواند مانع این استفاده‌ی مشروع گردد. شهرداری به موجب قانون وظیفه‌ی حفظ و نگهداری معابر را دارد و به همین اندازه عهده دار مسئولیت خسارات ناشی از عیب یا سد معبر است. در جایی که شخصی معبر عمومی را سد کرده باشد و با این کار باعث ورود خسارت به دیگران شود رکن اول که فعل زیانبار است، دارد و فعل دوم نیز ضرری است که به فرد وارد شده است. پس فقط اگر وجود رابطه‌ی سببیت میان این فعل زیانبار و ضرر وارده اثبات شود، مسئولیت می‌تواند بر شخص حقیقی و یا حقوقی زیان زننده بار شود.

قانون شهرداری در مورد معابر ایراد حقوقی جدی دارد. همان‌طور که در مقدمه عرض شد، در مالکیت معابر عمومی، تمامی شهروندان به شکل مشاع شریک هستند و شهرداری فقط موظف به نگهداری آن‌هاست؛ نه این‌که مالک آن‌ها باشد. اما برابر تبصره‌ی ۱ بند ۲ ماده‌ی ۵۵ و تبصره‌ی ۶ ماده‌ی ۹۶ قانون شهرداری‌ها، تمام معابر و شوارع و خیابان‌ها، پارک‌ها و باغ‌های عمومی ملک عمومی و در مالکیت شهرداری‌ها است و استفاده از آن‌ها برای کسب یا سکنی و یا هر عنوان دیگر ممنوع است و شهرداری مکلف است از آن جلوگیری و در رفع موانع موجود و آزاد نمودن معابر و اماکن مذکور فوق به وسیله‌ی مامورین خود راساً اقدام کند. حال آن‌که این مسئله با قواعد حقوق عمومی در تضاد آشکار است. شهرداری یک موسسه‌ی عمومی است و فقط مالک ادارات خود است و خیابان‌ها و معابر عمومی مِلک مشاع همه‌ی شهروندان است و ملاک برخورد با سد معبر باید “اِضرار به غیر” باشد نه احساس مالکیت شهرداری! لذا در درجه‌ی نخست، اصلاح این تبصره از قانون یک ضرورت است. براساس یک قاعده‌ی فقهی بسیار مهم یعنی “قاعده‌ی لا ضرر”، هر کسی می‌تواند از این معابر استفاده کند، به شرطی که ضرر و زیانی به حقوق دیگران وارد نکند.

قاعده‌ی لاضرر

قاعده‌ی لاضرر به معنی نفی مشروعیت هر گونه ضرر و اضرار در اسلام است. از این قاعده به قاعده‌ی ضرر، قاعده‌ی ضرر و ضرار، قاعده‌ی لاضرر و لاضرار و قاعده‌ی نفی ضرر نیز تعبیر می‌شود. قاعده‌ی لاضرر از قواعد مشهور فقهی است که در بیش‌تر ابواب فقه کاربرد دارد و مضمون آن این است که ضرر در اسلام مشروعیت ندارد و هرگونه ضرر و اضرار در اسلام نفی شده است.

مستند قرآنی این قاعده، آیه‌ی 233 سوره‌ی بقره است: “لا تضار والده بولدها و لامولود له بولده”. این آیه، مادران و پدران را از ضرر رساندن به فرزندانشان نهی کرده است؛ بنا بر تفسیر دیگر آیه، هر یک از والدین را از ضرر زدن به دیگری، به واسطه‌ی فرزندشان، نهی نموده است. بنابر این، از آیه فهمیده می‌شود که ضرر زدن هر کسی به دیگری، ممنوع و ناروا است.

اما مهم‌ترین مستند این قاعده، حدیث معروف لاضرر از پیامبر اسلام است. این حدیث از داستان “سمره بن جندب” است که در ذیل آن عبارت “لا ضرر و لا ضرار” آمده است. “کلینی” در کتاب اصول کافی نقل می‌کند که، امام باقر فرموده است: “در زمان رسول خدا، شخصی به نام سمره بن جندب در جوار خانه‌ی فردی از انصار، درخت خرمایی داشت که آمد و رفت وی از درون زمین آن مرد انصاری بود. سمره بن جندب برای رسیدگی به آن درخت و کارهایش به دفعات و سرزده به زمین مرد انصاری می‌رفت و به این ترتیب ایجاد مزاحمت می‌کرد تا این که صاحب خانه به سمره گفت: تو بی خبر و بدون اذن به خانه‌ام می‌آیی و ایجاد مزاحمت می‌کنی، پس از این، هنگام آمد و شد اجازه بگیر. سمره گفت: چنین نمی‌کنم. مرد انصاری به حضرت رسول شکایت برد. حضرت به سمره فرمود: از این پس، اذن بگیر. سمره نپذیرفت، حضرت فرمود: از این درخت صرف نظر کن و من در برابر آن، درختی با همان اوصاف در جای دیگر به تو می‌دهم. سمره نپذیرفت، حضرت فرمود: ده درخت در مقابل آن می‌دهم، باز هم قبول نکرد. فرمود: درختی در بهشت به تو می‌دهم. سمره باز هم نپذیرفت، تا این که حضرت فرمود: «انک رجل مضار و لا ضرر و لا ضرار علی مومن» یعنی تو مرد سخت گیر و آسیب رسانی هستی و مومن نباید به کسی ضرر بزند، بعد از آن دستور داد آن درخت را از ریشه کندند و جلوی سمره انداختند”.

فقهای بزرگ امامیه در مورد این قاعده معتقدند: منظور در این قاعده، نفی ضرر غیر متدارک است، یعنی هر کس به دیگری ضرر بزند، موظف است آن را تدارک و تلافی کند و ضرری که جبران نداشته باشد در اسلام وجود ندارد.

لذا با توجه به قاعده‌ی لاضرر، اولاً در صورتی که سد معبر آسیب جدی به حقوق دیگران وارد نمی‌کند، باید از آن گذشت و اصلاً برخورد با آن با روح فقه و حقوق در تضاد است. مثلاً در بسیاری از شهرهای شمالی کشور، مردم و شهروندان از دست فروش‌ها استقبال می‌کنند و میوه و سبزی را بیش‌تر از ایشان می‌خرند و این نوع فروش سنتی را برای زندگی خود ضروری می‌دانند. فروش محصولات تازه و طبیعی کشاورزان شمالی در شهرها توسط خود تولیدکنندگان، یک مسئله‌ی عرفی در آن منطقه است. لذا برخوردی که چند وقت پیش با یک زن دست فروش در فومن شد، خلاف عرف آن منطقه بود. در آن منطقه دست فروش‌های کنار خیابان، نه تنها به حقوق شهروندان شری نمی‌رسانند بلکه در میان شهروندان محبوب هستند و اتفاقا برخورد با این افراد مصداق اضرار به غیر است نه عمل این دست فروشان.

و اما اگر سد معبر موجب ضرر به حقوق دیگران است، برخورد باید در چند مرحله صورت بگیرد نه این‌که یک مامور شهرداری دفعتاً و با خشونت وارد ماجرا شود. می‌توان از طریق راهکارهای بهتر از جمله جریمه‌ و احضار به دادگاه، برخورد بهتری انجام داد. و بی تردید اگر در جریان برخورد مامور شهرداری، ضرر و زیانی اعم از مالی، جانی و حیثیتی، به دست فروش و یا هرکسی که به زعم مامور سد معبر کرده، وارد شود، باید طبق قاعده‌ی لاضرر، جبران شود.

ایرادات قانونی وظایف و اختیارات ماموران سد معبر

بند 20 ماده‌ی 55 اصلاحی قانون شهرداری‌ها بر این مسئله تاکید دارد که “برای جلوگیری از ایجاد و تاسیس کلیه‌ی اماکنی که به نحوی موجب بروز مزاحمت برای ساکنان یا مخالف اصول بهداشتی در شهرها باشد، شهرداری مکلف است از تاسیس کارخانه‌ها، کارگاه‌ها، گاراژهای عمومی و تعمیرگاه‌ها، دکان‌ها و هم‌چنین مراکزی که مواد محترقه می‌سازند و اصطبل چارپایان، مراکز دامداری و به طور کلی تمام مشاغل و کسب‌هایی که ایجاد مزاحمت و سر و صدا می‌کنند یا تولید دود، عفونت، محل تجمع حشرات و جانوران باشند، جلوگیری کرده و در تخریب کوره‌های آجر، گچ، آهک پزی و خزینه گرمابه‌های عمومی که مخالف بهداشت است، اقدام کند”.

مصداق اصلی این بند مبارزه‌ با شغل‌های کاذب است و اساساً فلسفه‌ی تصویب آن برای مقابله با فروشندگان مواد مخدر و شغل‌های کاذبی است که به اقتصاد ضرر می‌رسانند.

ولی آیا دست فروشی لزوماً ضرر به اقتصاد است؟ در بند قبلی که در مورد قاعده‌ی لاضرر به تفصیل گفته شد، این مسئله لزوماً زیان به اقتصاد عمومی نیست. بلکه در مواردی به رونق اقتصاد هم کمک می‌کند. خاستگاه طبقاتی دست فروشان که از طرف ماموران شهرداری، بیش‌تر از همه متهم به ایجاد سد معبر هستند از کجاست؟ به نظر می‌رسد، عمدتاً از طبقه‌ی فقیر و زیر متوسط جامعه باشند و با توجه به این‌که در یکی-دو دهه‌ی اخیر حجم این طبقه رو به رشد است، نباید نگاهی صرفاً حقوقی به این مسئله داشت. بلکه نگاه کلان اقتصادی به این فقره هم ضروری است. دست فروشان، کالاهای ارزان قیمت را در اختیار طبقه‌ی فقیر جامعه قرار می‌دهند و در برخی مناطق حتی مردم فارغ از فقیر و غنی بودن، همان طور که پیش‌تر اشاره شد، در مواردی هم‌چون خرید میوه وسبزی و سایر محصولات کشاورزی و محصولات غذایی خانگی، ترجیح می‌دهند از همین دست فروشان خرید کنند؛ چون معمولاً به آن‌ها اعتماد و اطمینان بیش‌تری دارند. لذا یک مقوله‌ی بسیار مهم هم این‌جا مطرح است و آن لزوم ساماندهی این دست فروشان توسط شهرداری هاست. قطعاً در تمام شهرها فضاهای مناسبی وجود دارد که می‌توان آن‌ها را در اختیار این گروه از  فروشندگان قرار داد تا به راحتی بتوانند کالاها و محصولات خود را به فروش برسانند.

ولی با این وجود سد معبر به عنوان یک عامل مزاحم در شهرها و به ویژه در کلان شهرها، از مصادیق بند 20 ماده‌ی 55 اصلاحی قانون شهرداری‌هاست. اما طبق تبصره‌ی یک بند 2 ماده‌ی‌ 55 قانون شهرداری‌ها، سد معابر عمومی و اشغال پیاده‌روها و استفاده‌ی غیرمجاز از آن‌ها، میدان‌ها، پارک‌ها و باغ‌های عمومی برای کسب و سکونت ممنوع اعلام شده‌ است. (ایراد این بند در قسمت‌های گذشته ذکر شد)

براساس قوانین موجود کشور یکی از وظایف اصلی شهرداری‌ها، سازماندهی معابر و گذرگاه‌های شهرها است. شهرداری‌ها می‌توانند برای رفع موانع موجود و آزاد کردن معابر و ‌اماکن، راساً به وسیله‌ی ماموران خود اقدامات لازم را انجام دهند و یا در صورت نیاز از نیروهای انتظامی استفاده کنند. این شهرداری‌ها همواره نسبت به سد معبر و جمع آوری مزاحمان اقدام می‌کنند، ولی به دلیل اینکه در این موضوع گاهی عرف در مقابل قانون قرار گرفته است، پس از گذشت مدتی از برخورد شهرداری‌ها با متخلفان، آن‌ها دوباره به حالت اولیه بر می‌گردند.

دادگاه‌ها در پرونده‌های سد معبر با مشکلاتی مواجه هستند؛ اگرچه از نظر قانونی وظایف شهرداری تا حدودی مبهم و نامشخص است، اما تخلف بودن سد معابر (در مواردی که اضرار به غیر ثابت است) نیز محرز و مشخص است، ولی در عین حال نحوه‌ی برخورد قضات با این پرونده‌ها متفاوت است. دلیلش هم روشن است؛ چون قوانین در این مورد ابهامات و خلائهای زیادی دارد. اگرچه شهرداری‌ها برخوردهایی را انجام می‌دهند، اما این برخوردها مثل قضیه‌ی تکدی‌گری که در قانون جرم است چندان پاسخگو نیست و پس از مدتی دوباره همگان شاهد این گونه تخلف‌ها در شهرها هستند. این نشان می‌دهد که برخوردها عادلانه و منصفانه و منطبق بر عرف مناطق نیست. باید توجه داشته باشیم که قانون یک متن خشک و بی روح است و شهرداری‌ها با عموم مردم در ارتباط هستند و در برخورد علاوه بر قانون باید به فاکتورهای دیگر هم توجه شود.

به نظر می‌رسد برای این‌که در ایران مسئله‌ی سد معبر حل شود، اولاً باید قوانین اصلاح شوند و هم برای سد معبرهای واقعی که موجب اضرار به غیر می‌شوند مجازات‌های سنگین و بازدارنده وضع شود و هم برای ماموران متخلف که دست به خشونت لجام گسیخته می‌زنند. ثانیاً یک مشکل اساسی دیگر هم این وسط هست، و آن این‌که معمولاً شهرداری‌ها برای سد معمبر از ماموران روزمزد استفاده می‌کنند. این نهایت تخلف از قانون است و هیچ معیار منطقی و عقلانی در این فرآیند دیده نمی‌شود. سد معبر یک پدیده‌ی حقوقی است که به حقوق شهروندی مربوط است. هرگز انتظار نمی‌رود که همه‌ی مامورین سد معبر، تحصیل کرده‌ی رشته‌ی حقوق باشند و خودشان در قامت یک تحلیلگر حقوقی ظاهر شوند، اما این انتظار بدیهی است که یک مامور سد معبر  باید حداقل آموزش‌های حقوقی و عرفی لازم را در این مورد گذرانده باشد و برخوردش اول از همه باید حقوقی و قانونی و بعد از آن حکیمانه و دوستانه و از روی شفقت باشد؛ نه این‌که حضورشان مصداق “النصر بالرعب” باشد و فروشندگان و ماموران به مثابه “جن و بسم الله” شوند و دائم در تعقیب و گریز و تخریب و فحاشی باشند. اما متاسفانه روندی که در شهرداری‌ها در مورد به کارگیری مامورین سد معبر می‌بینیم ، بیش‌تر شبیه استخدام “شر خر” است تا استخدام یک مامور اجرای قانون!