دکتر علی دینی ترکمانی، فارغ ‌التحصیل رشته‌ی توسعه‌ی اقتصادی از دانشگاه تهران، در حال حاضر استادیار موسسه‌ی مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی است. در طول دو دهه‌ی گذشته، افزون بر ده جلد کتاب و صد مقاله با تالیف و یا ترجمه‌ی دکتر دینی ترکمانی منتشر شده است.

این اقتصاددان برجسته‌ی نهادگرا در گفتگو با خط صلح در رابطه با عوامل اصلی فساد اداری، ضمن اشاره به این‌که مشکل اساسی نظام اداری ما “تو در تویی نهادی” است، می‌گوید: “وقتی قانون در قانون، مقرارات در مقررات و دستگاه در دستگاه ویژگی برجسته و بارز نظام اداری ماست، پاسخگویی و مسئولیت پذیری ضعیف و امکان دور زدن و در رفتن و زد و بند حداکثر می‌شود”.

علی دینی ترکمانی هم‌چنین می‌افزاید: “اگر نابرابری، بیش از اندازه باشد، می‌تواند موجب افزایش فساد شود؛ به‌ ویژه زمانی که این نابرابری از نظر شهروندان مشروع نباشد. در چنین شرایطی، دو سازوکار افزایش دهنده‌ی فساد شروع به کار می‌کند. در لایه‌های پایینی، حس طرد شدگی اجتماعی موجب افزایش احتمال درگیر شدن در جرایم اجتماعی مختلف می‌شود. در لایه‌های بالایی، حس رقابت شدید برای عقب نیفتادن از افرادی که یک شبه ره صد ساله رفته‌اند، موجب افزایش احتمال درگیر شدن در اختلاس‌های بزرگ می‌شود”.

جناب دکتر دینی، چه تعریفی از “فساد اداری” در متون علمی اقتصاد و سازمان‌های مرجع بین المللی وجود دارد؟

فساد به هر عملی اطلاق می‌شود که غیر قانونی است و با هدف درآمدزایی صورت می‌گیرد. قاچاق کالا و مواد مخدر فساد است. رشوه گرفتن برای انجام اموری که بر عهده‌ی فرد یا نهاد متولی است نیز فساد است. کارچاق کنی برای تامین وامی برای فرد متقاضی و دریافت پورسانت نیز فساد است. فساد انواع و اقسام دارد اما همگی در یک چیز مشترک هستند.  مثل موریانه است که از دورن درخت سلامت اجتماعی را می‌خورد و آن را تهی می‌کند. در تمامی اقتصادها میزانی از فساد وجود دارد؛ در این تردیدی نیست. اما در این نیز تردیدی نیست که میزان از برخی به برخی دیگر تفاوت قابل توجهی پیدا می‌کند. برمبنای داده‌های سازمان بین‌المللی شفافیت و همین‌طور داده‌های حکمرانی بانک جهانی، کشورها را از نظر فساد می‌توان در پنج گروه تقسیم کرد: برخی مانند کشورهای اسکاندیناوی و ژاپن با کم‌ترین میزان فساد در گروه اول و برخی مانند نیجریه با بیش‌ترین میزان فساد در گروه پنجم قرار دارند. طبیعی است هرچه میزان فساد افزایش یابد سلامت و سرمایه اجتماعی در معرض تهدید قرار می‌گیرد. برخی از اقتصاددانان معتقدند که رشوه به عنوان یکی از مصادیق فساد مالی کارکرد مثبت نیز دارد؛ یعنی موجب راه‌اندازی امور می‌شود. اما تردیدی نیست که چنین نگاهی به این موضوع نمی‌تواند عمق فاجعه‌ای را ببیند که بر اثر رشد فساد ایجاد می‌شود که همانا فروپاشی اخلاقیات اجتماعی به عنوان پایه‌ی اساسی هر جامعه‌ای است.

برخی معتقدند چون اقتصاد ایران دولتی است و دولت نقش قانون گذار، مجری و ناظر را همزمان ایفا می‌کند، این امر موجب تقویت فساد اداری در کشور می‌شود. برخی بدیل خصوصی سازی و کاهش حجم دولت را پیشنهاد می‌کنند. آیا رابطه‌ی معناداری بین فساد اداری و حجم دولت و بخش خصوصی وجود دارد؟

بله، برخی در چارچوب نظریه‌ی انتخاب عمومی معتقدند دولتی بودن اقتصاد علت اصلی فساد است. از نظر آنان، تفاوتی میان مدیران دولتی و کارگزاران بخش خصوصی از نظر رفتار پیشینه‌ساز معطوف به حداکثرسازی سود وجود ندارد. بنابراین، اگر مدیران دولتی آب پیدا کنند سعی خواهند کرد زیرآبی بروند و با “رانت جویی” و استفاده از موقعیت دولتی در جهت منافع شخصی، سود خود را حداکثر کنند. بنابراین، از این زاویه، خواستار کوچک‌شدن دولت تا جای ممکن هستند. اما، ریشه‌ی اصلی فساد بیش از آن‌که مرتبط با میزان مداخله‌ی دولت در اقتصاد باشد، تحت تاثیر نابرابری موجود در اقتصاد و همین‌طور سازمان درونی دولت است. اگر سازمان درونی دولت بر مبنای معیارهای شایسته‌سالارانه و ضابطه‌گرایانه شکل گرفته باشد و حافظ عدالت قانونی تا جای ممکن باشد، در این ‌صورت فساد در حداقل میزان خود قرار می‌گیرد. اما اگر این‌گونه نباشد و به جای ضوابط، روابط تعیین‌کننده باشد، نظم اخلاقی جامعه به هم می‌ریزد و فساد افزایش پیدا می‌کند. در کشورهای اسکاندیناوی دولت از نوع سوسیال دموکراتیک قوی است. با وجود این فساد در حداقل میزان ممکن است.

برخی دیگر نیز معتقدند نفتی بودن اقتصاد علت اصلی فساد در اقتصاد ماست و آن را درچارچوب بیماری هلندی تئوریزه می‌کنند. درست است که اگر درآمدهای ارزی نفتی به اقتصاد ریخته شود، نرخ دلار بیش از اندازه ارزان می‌شود و این بر صادرات و واردات اثر منفی می‌گذارد اما حساب ذخیره‌ی ارزی برای این تاسیس شده که از پمپاژ بیش از اندازه‌ی ارز نفتی به اقتصاد جلوگیری، و نرخ ارز به گونه‌ای تعیین شود که این اثر منفی کنترل شود. در مورد فساد هم همین‌طور است. اگر از درآمدهای نفتی به گونه‌ای استفاده شود که هم موجب توسعه‌ی متوازن منطقه‌ای شود و هم بر مبنای معیارهای شایسته‌سالارانه و ضابطه‌گرایانه در اختیار مردم قرار بگیرد، فساد کاهش پیدا می‌کند. اگر درآمدهای افزایش‌یافته‌ی نفتی، که به صورت رانت طبیعی ناشی از افزایش قیمت نفت در اختیار دولت‌ها قرار می‌گیرد، بر مبنای این معیارها توزیع نشود، بدیهی است که موجب افزایش فساد می‌شود. بنابراین، نمی‌توان حکم کلی درباره‌ی رابطه میان نفت و فساد یا نفت و کارایی صادر کرد. بسته به نوع نظام حکمرانی می‌توان رابطه‌های مختلفی داشت.

شما از مفهومی تحت عنوان “تو در تویی نهادی” به عنوان عدم توسعه‌ی کشور نام می‌برید؛ این عامل تا چه اندازه در شکل گیری و تقویت فساد اداری نقش دارد؟

علت نهایی که بیش‌تر مرتبط با نبود سازوکارهای پیشگیری کننده‌ی ماقبل وقوع در مورد فسادهای مالی بزرگ مقیاس است، “تو در تویی نهادی” است. این ویژگی اقتصاد ایران همان‌طور که بارها تاکیده کرده‌ام، موجب بروز چند پیامد منفی مهم می‌شود: موازی کاری‌های شدید و اتلاف منابع مالی؛ پاسخگویی و مسئولیت پذیری ضعیف؛ دور زدن قوانین و دستگاه‌ها و درگیر شدن در فساد؛ بی ثباتی شدید ساختارهای سازمانی. مادام که مشکل تو در تویی نهادی رفع نشود، امکان بالای دور زدن قوانین و دستگاه‌ها و درگیر شدن در فساد هم باقی خواهد بود.

از دید شما، ساختار اقتصادی کشورمان، تا چه حد در فساد اداری در ایران دخیل است؟

میان فساد و درآمد سرانه، علی‌القاعده باید رابطه‌ی معکوس وجود داشته باشد؛ یعنی هرچه درآمد سرانه افزایش می‌یابد انتظار بر این است که فساد کمتر شود. “فقر از هر دری وارد شود، ایمان از در دیگر خارج می‌شود”. درآمد سرانه‌ی پایین‌تر، به معنای احتمال درگیری بیش‌تر در جرایم اجتماعی است. البته، داده‌های تطبیقی جوامع نشان می‌دهد که در برخی از کشورهای با درآمد سرانه‌ی پایین، میزان فساد، کم‌تر از کشورهای دیگر با درآمد سرانه‌ی بیش‌تر است؛ بنابراین در کنار درآمد سرانه، توزیع آن نیز مهم است. اگر نابرابری، بیش از اندازه باشد، می‌تواند موجب افزایش فساد شود؛ به‌ ویژه زمانی که این نابرابری از نظر شهروندان مشروع نباشد. در چنین شرایطی، دو سازوکار افزایش دهنده‌ی فساد شروع به کار می‌کند. در لایه‌های پایینی، حس طرد شدگی اجتماعی موجب افزایش احتمال درگیر شدن در جرایم اجتماعی مختلف می‌شود. در لایه‌های بالایی، حس رقابت شدید برای عقب نیفتادن از افرادی که یک شبه ره صد ساله رفته‌اند، موجب افزایش احتمال درگیر شدن در اختلاس‌های بزرگ می شود. جامعه‌ی نابرابر، در اصل جامعه‌ای است ناسالم که راه را برای درگیر شدن در فساد به اشکال مختلف آن باز می‌کند.

خلاصه کنم؛ از جنبه‌ی اجتماعی، توزیع نابرابر ثروت و درآمد یکی از عوامل مهم رشد فساد است. به خصوص وقتی عده‌ای یک شبه ره صدساله می‌روند، نظم اجتماعی به هم می‌ریزد. دیگران نیز در تلاش برای رسیدن به چنین افرادی وارد چرخه‌ی فساد می‌شوند. نبود عدالت قانونی و قضایی، یکی دیگر از علل است. اگر با همه‌ی مفسدان برخورد یکسانی نشود، فساد رشد می‌کند. برخی گمان می‌کنند، می‌توانند از رابطه‌ها و روزنه‎های موجود استفاده و قانون و قضا را دور بزنند. به این دلیل، تمایل به درگیر شدن در فساد بیش‌تر می‌شود. میدان ندادن به رسانه‌ها، به ویژه تلویزیون، برای افشاگری درباره‌ی باندهای فساد یکی دیگر از عوامل است. اگر برنامه‌ای مانند برنامه‌ی نود فردوسی پور وجود داشته باشد که همه چیز را در حوزه‌های مختلف روی آنتن ببرد و پیش روی میلیون‌ها نفر بگذارد، احتمال درگیری در فساد کم‌تر می‌شود.

علت پایداری فساد چیست؟ وقتی قدرت پیشگیری از فساد ضعیف و قدرت برخورد با آن نیز ضعیف است، فساد رشد می‌کند و در طول زمان با شکل‌گیری باندها و شبکه‌های ذی نفع مرتبط با آن، توانایی بازتولید خود را پیدا می‌کند. در این شرایط، فساد در قالب سرمایه‌ی اجتماعی منفی عمل می‌کند. افراد درگیر در این باندها و شبکه‌ها برای هم کارچاق کنی می‌کنند و افراد بیش‌تری را برای درگیر شدن در آن وسوسه می‌کنند. به این صورت، در طول زمان عمیق و گسترده می‌شود.

عده‌ای از کارشناسان بر این باورند که خصوصی‌سازی‌های صوری در دوران احمدی‌نژاد و یا مثلاً شرایط نفت 100 دلاری عامل افزایش فساد اداری در کشور است. شما تا چه حد با این دیدگاه موافق هستید؟ آیا فساد اداری در ایران را باید صرفاً به دولت‌های نهم و دهم مرتبط دانست و یا ریشه در گذشته دارد؟

به گمان من علت اساسی که همانا تو در تویی نهادی است، همیشه در کار بوده است. منتها در این متن، برخی از دولت‌ها تعهد و پایبندی به قوانین و شفافیت نداشته‌اند؛ بنابراین امکان درگیر شدن در فساد را بیش‌تر، و برخی تعهد داشته‌اند و امکان درگیر شدن را کم‌تر کرده‌اند.

برای نیل به توسعه چه سازوکارهایی برای جلوگیری از فساد اداری پیشنهاد می‌شود؟ مثلاً تجربه‌ی کشورهای توسعه یافته در کنترل فساد اداری به چه نحوی است؟

چند اقدام در این‌باره لازم است. عدالت قانونی و قضایی باید تقویت شود. باید این اطمینان به جامعه داده شود که در صورت درگیر شدن در فساد، افراد در هر جایگاهی که باشند برخورد یکسان قانونی و قضایی با آنان خواهد شد. در غیاب چنین عدالتی نمی‌توان اخلاق اجتماعی را ارتقائ داد. پیش شرط مبارزه با فساد، تامین عدالت قانونی و قضایی است. همین‌طور، باید عزم جدی در مبارزه با رانت جویی‌ها و یک شبه ره صد ساله رفتن‌ها را داشت. باید هم با پولشویی مبارزه کرد، و هم با اصلاح نظام مالیاتی، توزیع درآمد و ثروت را عادلانه‌تر کرد. در عین حال، باید نظام‌های نظارتی را از طریق رفع مشکل اساسی نظام اداری ما یعنی “تو در تویی نهادی” تقویت کرد. وقتی قانون در قانون، مقرارات در مقررات و دستگاه در دستگاه ویژگی برجسته و بارز نظام اداری ماست، پاسخگویی و مسئولیت پذیری ضعیف و امکان دور زدن و در رفتن و زد و بند حداکثر می‌شود. در نهایت، باید به نقش رسانه‌ها به عنوان عامل بازدارنده و عامل افزایش دهنده‌ی هزینه‌ی درگیر شدن در فساد، اهمیت بیش‌تری داد. باید دست رسانه‌ها را در افشاگری تا جایی که ممکن است، آزاد گذاشت. اگر افراد و باندها و شبکه‌های فساد مطمئن باشند که هر آینه احتمال دارد از طریق رسانه‌ها افشا شوند، تمایل به درگیر شدن در آن کاهش پیدا می‌کند.

گفته می‌شود که مبارزه‌ با مفاسد اقتصادی، به مثابه گذر کردن از لبه‌ی تیغ است؛ چرا که از سویی، چنانچه مبارزه با مفاسد اقتصادی انجام نپذیرد-همان طور که خودتان هم اشاره کردید-، بیماری‌های اقتصاد روز به روز مزمن‌تر می‌شود و اگر مبارزه به شکل غیرمنطقی انجام شود، باعث ترس سرمایه‌گذاران و خروج سرمایه از کشور می‌گردد. در چنین شرایطی، راهکار شما برای برون رفت از از این وضعیت و رسیدن به یک وضعیت تعادل چیست؟

همان‌طور که پیش‌تر هم عرض کردم عدالت قانونی و قضایی هم موجب پیشگیری می‌شود و هم موجب برخورد یکسان پس از وقوع. در نتیجه، نقش مهمی در کاهش فساد دارد. رفع تو در تویی نهادی ضروری است. چرا که نظامی را رقم زده است که مسئولیت پذیری‌ها در آن مشخص نیست. نهادهای مختلف درگیر اموری جدای از ماموریت‌های اصلی سازمانی‌شان می‌شوند. در این شرایط فساد از حالت فردی به حالت سازمان یافته تبدیل می‌شود.

با تشکر از فرصتی که در اختیار ما گذاشتید.