تصویب «قانون ساماندهی و نظارت بر تجارت مرزی (کولبری و ملوانی) و ایجاد اشتغال پایدار مرزنشینان» در سال ۱۴۰۲ را می‌توان نوعی پذیرش رسمی از سوی جمهوری اسلامی دانست که مسئله‌ی کولبری را نمی‌توان صرفاً در چارچوب قاچاق یا کنترل مرز دید و شرایط اقتصادی و معیشتی مناطق مرزی نیز باید در سیاستگذاری مورد توجه قرار گیرد. خود قانون رونق اقتصاد مناطق مرزی، تقویت معیشت مرزنشینان و ایجاد اشتغال پایدار را از اهداف خود قرار داده و در تعیین سقف سالانه‌ی واردات استان‌ها نیز توجه به سطح محرومیت و توسعه‌نیافتگی مناطق را پیش‌بینی کرده است. با این حال، بیش از دو سال پس از تصویب قانون، گزارش‌های کشته‌شدن کولبران در مرزهای غربی و سوختبران بلوچ در جنوب‌شرق هم‌چنان ادامه دارد. موضع‌گیری کارشناسان سازمان ملل در ۲۳ سپتامبر ۲۰۲۶ این تنش را دوباره برجسته کرد. چگونه می‌توان از یک سو برای ساماندهی فعالیت اقتصادی مرزنشینان قانون تصویب کرد و حکومت را به ایجاد اشتغال پایدار موظف ساخت، اما از سوی دیگر کسانی که برای تامین معاش به اقتصاد مرز وابسته‌اند هم‌چنان در معرض تیراندازی، جراحت و مرگ باشند؟

پاسخ را نمی‌توان فقط در نحوه‌ی اجرای قانون جست‌وجو کرد. مسئله به مجموعه‌ای از عوامل اقتصادی، اجتماعی و سیاسی بازمی‌گردد که طی سال‌ها شرایط زندگی در برخی مناطق مرزی را شکل داده‌اند. فقر و بیکاری، توسعه نامتوازن، کمبود سرمایه‌گذاری و زیرساخت، تبعیض و محرومیت ساختاری و غلبه‌ی نگاه امنیتی بر مدیریت مرز، همگی در بررسی ریشه‌های کولبری و سوختبری اهمیت دارند. تا زمانی که این عوامل تغییر نکنند، ممکن است شکل تجارت مرزی تغییر کند و فعالیت‌ها تحت نظارت بیش‌تری قرار گیرند، اما وابستگی اقتصادی مردم به فعالیت‌های پرخطر صرفاً با تغییر مقررات از بین نخواهد رفت.

کولبری: انتخاب شغلی یا محصول فقدان انتخاب؟

کولبری را نمی‌توان مانند حرفه‌ای معمولی تحلیل کرد که فرد آن را از میان چند فرصت شغلی انتخاب می‌کند. تحقیقات درباره‌ی مناطق کردنشین ایران نشان می‌دهد که برای بسیاری از کولبران، این فعالیت زمانی آغاز می‌شود که گزینه‌ی اقتصادی قابل اتکای دیگری وجود ندارد. دیده‌بان حقوق بشر در تحقیقات سال ۲۰۲۴ خود، فقر و بیکاری را از عوامل اصلی روی آوردن افراد به کولبری دانسته است. در مصاحبه‌های این سازمان، افرادی توضیح داده‌اند که پس از ناکامی در یافتن شغل یا به دلیل پایین بودن دستمزد مشاغل موجود، به کولبری روی آورده‌اند. حتی داشتن تحصیلات دانشگاهی نیز الزاماً راهی برای خروج از این وضعیت نبوده است. این وضعیت در گزارش وزارت کشور بریتانیا درباره‌ی کولبران نیز تایید شده است. این گزارش که در سال ۲۰۲۵ منتشر شد، فقر، بیکاری و پیامدهای تحریم‌های اقتصادی را از عوامل روی آوردن مردم مناطق کردنشین به کولبری معرفی می‌کند و نشان می‌دهد که این فعالیت به مردان بزرگسال محدود نیست و زنان و کودکان نیز در آن مشارکت دارند.

اما پیامدهای وابستگی به کولبری به وضعیت معیشتی امروز خانواده محدود نمی‌شود. گزارش سال ۲۰۲۴ مرکز حامیان حقوق بشر نشان می‌دهد که وابستگی به کولبری چگونه می‌تواند به چرخه‌ای از محرومیت اقتصادی تبدیل شود. نبود فرصت‌های شغلی، خانواده‌ها را به درآمد کولبری وابسته می‌کند و ماهیت پرخطر و ناپایدار این کار نیز امکان بهبود وضعیت اقتصادی خانواده را محدود می‌کند. این محرومیت ممکن است به نسل بعد منتقل شود. در برخی خانواده‌ها، کودکان برای کمک به تامین معاش در کنار تحصیل به کولبری روی می‌آورند و در مواردی نیز فقر و محرومیت به ترک تحصیل آنان منجر شده است. در چنین شرایطی، مسئله دیگر فقط فقر یک فرد یا خانواده نیست، بلکه خطر انتقال فقر از نسلی به نسل دیگر مطرح است.

این شرایط، مفهوم «انتخاب آزادانه‌ی شغل» را نیز با پرسشی اساسی روبه‌رو می‌کند. وقتی فرد به دلیل نبود گزینه‌ی اقتصادی قابل اتکا برای تامین معاش خود و خانواده‌اش به کاری پرخطر روی می‌آورد، تا چه اندازه می‌توان انتخاب آن شغل را آزادانه دانست؟ ماده‌ی ۶ میثاق بین‌المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، حق کار را در ارتباط با امکان کسب معاش از طریق کاری که فرد آزادانه انتخاب یا قبول می‌کند به رسمیت می‌شناسد. البته هر دشواری اقتصادی را نمی‌توان نقض حق کار دانست. حق کار صرفاً به معنای داشتن هر نوع منبع درآمد نیست. این حق با دسترسی به فرصت‌های شغلی، شرایط عادلانه و ایمن کار و امکان تامین معاش پیوند دارد. بنابراین، اگر سیاست عمومی فقط بر ساماندهی کولبری متمرکز باشد، بدون این‌که فرصت‌های شغلی جایگزین ایجاد کند، ممکن است شکل فعالیت تغییر کند اما محدودیت انتخاب اقتصادی هم‌چنان باقی بماند.

توسعه نامتوازن و اقتصاد مرز

این پرسش مهم است که چرا در استان‌هایی با ظرفیت‌های قابل‌توجه در کشاورزی، گردشگری، تجارت مرزی و منابع طبیعی، هنوز بخش‌هایی از جمعیت برای تامین معاش خود به فعالیت‌های پرخطر مرزی وابسته‌اند. گزارش مرکز حامیان حقوق بشر یکی از دلایل این وضعیت را نابرابری میان مرکز و مناطق پیرامونی کشور می‌داند. تمرکز سرمایه‌گذاری، زیرساخت‌ها و فرصت‌های اقتصادی در برخی مناطق، در کنار کمبود امکانات و سرمایه‌گذاری در مناطق دیگر، به تداوم این نابرابری کمک کرده است. برخورداری یک استان از منابع طبیعی یا موقعیت مناسب برای تجارت لزوماً به این معنا نیست که ساکنان آن نیز از فرصت‌های شغلی کافی و پایدار برخوردارند. وقتی اقتصاد محلی نتواند چنین فرصت‌هایی را فراهم کند، مرز خود به یکی از راه‌های تامین معاش تبدیل می‌شود.

در جنوب‌شرق کشور، نوع فعالیت متفاوت است، اما زمینه‌های اقتصادی آن شباهت‌هایی با کولبری دارد. اختلاف قیمت سوخت میان ایران و کشورهای همسایه، در کنار نیاز خانوارها به درآمد، از عواملی است که به تداوم سوختبری کمک می‌کند. گزارش رادیو زمانه در سال ۲۰۲۳ نشان می‌دهد که انتقال سوخت در بلوچستان بخشی از زنجیره‌ای گسترده‌تر است که علاوه بر سوختبران، واسطه‌ها، صاحبان مخازن و دیگر فعالان تجارت سوخت نیز در آن نقش دارند. بنا بر اطلاعات گردآوری‌شده در این گزارش، رانندگان و سوختبران خطر حمل سوخت و برخورد نیروهای امنیتی را مستقیماً تحمل می‌کنند، در حالی که برخی دیگر از افراد فعال در این زنجیره ممکن است سهم بیش‌تری از منافع آن داشته باشند. بنابراین، نمی‌توان همه‌ی افراد دخیل در تجارت غیررسمی سوخت را از نظر قدرت اقتصادی، میزان سود و خطراتی که متحمل می‌شوند در موقعیت یکسانی قرار داد. در مورد کولبری نیز باید میان کولبر و شبکه‌ی گسترده‌تر تجارت غیررسمی تفاوت قائل شد.

گزارش وزارت کشور بریتانیا به ساختار سلسله‌مراتبی این شبکه‌ها اشاره می‌کند که معمولاً توسط تاجران اداره می‌شوند. فردی که کالا را بر دوش خود از مسیرهای کوهستانی عبور می‌دهد، در موقعیت متفاوتی از کسانی قرار دارد که تجارت را سازمان‌دهی می‌کنند و ممکن است یکی از کم‌قدرت‌ترین حلقه‌های این زنجیره باشد. اگر برخورد با تجارت غیررسمی عمدتاً متوجه کسی باشد که کالا را حمل می‌کند، ممکن است بیش‌ترین فشار بر فردی وارد شود که خطر حمل را مستقیماً تحمل می‌کند، اما قدرت محدودی در ساختار گسترده‌تر این تجارت دارد. اما توسعه نامتوازن به‌تنهایی تمام مسئله را توضیح نمی‌دهد. باید پرسید چرا محرومیت اقتصادی در برخی مناطق برای سال‌های طولانی استمرار یافته و چه نسبتی میان این محرومیت و وضعیت اجتماعی و سیاسی جمعیت ساکن آن مناطق وجود دارد.

تبعیض و محرومیت ساختاری در مناطق مرزی

برای شناخت ریشه‌های کولبری و سوختبری، باید به نقش تبعیض در محرومیت اقتصادی مناطق مرزی نیز توجه کرد. کولبری عمدتاً در مناطق کردنشین و سوختبری در مناطق بلوچ‌نشین رواج دارد. البته نمی‌توان تمام مشکلات اقتصادی این مناطق را به تبعیض قومی یا مذهبی نسبت داد. اما در بررسی این محرومیت‌ها، نقش احتمالی تبعیض و آثار سیاست‌های توسعه‌ای را نیز نمی‌توان کنار گذاشت. پرسش این است که سیاست‌های اقتصادی و توسعه‌ای کشور تا چه اندازه در ایجاد یا تشدید نابرابری‌های موجود نقش داشته‌اند. تبعیض همیشه به شکل یک ممنوعیت آشکار قانونی ظاهر نمی‌شود. گاهی سیاستی که ظاهراً برای همه یکسان است، در عمل به زیان گروه‌هایی تمام می‌شود که پیش از آن نیز از امکانات و فرصت‌های کم‌تری برخوردار بوده‌اند. منطقه‌ای که سال‌ها با کمبود سرمایه‌گذاری، زیرساخت، امکانات آموزشی و فرصت‌های شغلی روبه‌رو بوده، ممکن است برای رسیدن به سطحی قابل مقایسه از فرصت‌ها به حمایت و سرمایه‌گذاری بیش‌تری نیاز داشته باشد. برابری واقعی مستلزم توجه به همین تفاوت‌هاست.

دیده‌بان حقوق بشر در گزارش سال ۲۰۲۴ خود درباره‌ی کولبران، وضعیت آنان را در بستر سابقه‌ی طولانی به‌حاشیه‌راندن جوامع کرد و محرومیت اقتصادی بررسی کرده است. کمیته‌ی رفع تبعیض نژادی سازمان ملل در ملاحظات نهایی سال ۲۰۲۴ خود درباره‌ی ایران، علاوه بر نابرابری‌های اقتصادی و اجتماعی در استان‌های محل سکونت اقلیت‌های قومی و مذهبی، نسبت به گزارش‌های استفاده‌ی نامتناسب و مرگبار از زور علیه کولبران و سوختبران عمدتاً کرد و بلوچ نیز ابراز نگرانی کرد. این کمیته هم‌چنین خواستار اصلاح قوانین مربوط به استفاده از سلاح گرم، انجام تحقیقات مستقل و موثر و فراهم شدن امکان جبران خسارت برای قربانیان شد. موضوع نابرابری در برخورداری از حقوق اقتصادی و اجتماعی نیز پیش‌تر در بررسی عملکرد ایران از سوی نهاد‌های سازمان ملل مطرح شده است. کمیته‌ی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی سازمان ملل در ملاحظات نهایی (E/C.12/IRN/CO/2) سال ۲۰۱۳ خود، نسبت به شرایط نامناسب زندگی در مناطق محل سکونت اقلیت‌های قومی و کمبود خدمات اساسی در این مناطق ابراز نگرانی کرد. این کمیته هم‌چنین نسبت به سلب مالکیت زمین و تخلیه‌ی اجباری ساکنان در نتیجه‌ی اجرای برخی طرح‌های توسعه‌ای ابراز نگرانی کرد و تاکید داشت که این اقدامات به‌طور نامتناسبی بر برخی جوامع اقلیت، از جمله کردها و بلوچ‌ها، تاثیر گذاشته‌اند. درباره‌ی سیستان و بلوچستان نیز به وضعیت نامناسب شاخص‌های سلامت، دسترسی به آب و خدمات بهداشتی و کمبود سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های درمانی مناطق روستایی توجه کرد و از دولت خواست منابع بیش‌تری را در جهت بهبود این وضعیت اختصاص دهد.

این مسئله از منظر حقوق بین‌الملل نیز اهمیت دارد. بر اساس بند ۲ ماده‌ی ۲ میثاق بین‌المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، دولت‌ها موظف‌اند برخورداری از حقوق مندرج در میثاق را بدون تبعیض تضمین کنند. ایران نیز به این میثاق پیوسته و ملزم به رعایت آن است. کمیته‌ی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی در تفسیر عمومی شماره‌ی ۲۰ تاکید کرده است که حذف تبعیض آشکار از قوانین برای تحقق برابری کافی نیست و دولت‌ها باید به تبعیضی که در عمل رخ می‌دهد و نابرابری‌های ریشه‌داری که مانع برخورداری برابر گروه‌های مختلف از حقوق اقتصادی و اجتماعی می‌شوند نیز توجه کنند. بنابراین، مسئله فقط این نیست که ساکنان مناطق مرزی از نظر قانونی حق اشتغال دارند یا نه. باید دید در عمل تا چه اندازه به فرصت‌های شغلی، آموزش، خدمات عمومی و تامین اجتماعی دسترسی دارند و آیا این فرصت‌ها با آن‌چه در مناطق برخوردار کشور وجود دارد قابل مقایسه است.

این پرسش در اجرای قانون ساماندهی تجارت مرزی نیز مطرح است. آیا در تعیین سهم استان‌ها و اجرای برنامه‌های اشتغال، تفاوت در سطح محرومیت و توسعه‌نیافتگی مناطق، آن‌گونه که خود قانون پیش‌بینی کرده، در عمل مورد توجه قرار می‌گیرد؟ آیا کسانی که بیش از دیگران برای تامین معاش خود به کولبری وابسته‌اند واقعاً از برنامه‌های اشتغال بهره‌مند می‌شوند؟ از منظر حقوق بشری، هم‌چنین باید پرسید آیا در اجرای این برنامه‌ها به وضعیت گروه‌هایی که ممکن است با موانع بیش‌تری برای دسترسی به اشتغال روبه‌رو باشند، از جمله زنان، جوانان و افراد دارای معلولیت، توجه شده است. اگر قرار است این قانون به کاهش محرومیت کمک کند، باید دید چه تغییری در زندگی کسانی ایجاد می‌کند که تاکنون از فرصت‌های اقتصادی کم‌تری برخوردار بوده‌اند. در غیر این صورت، ممکن است تجارت مرزی شکل رسمی‌تری پیدا کند، اما شرایطی که مردم را به کولبری و دیگر فعالیت‌های پرخطر وابسته کرده است هم‌چنان پابرجا بماند.

قانون ۱۴۰۲ چه چیزی را تغییر داد؟

اهمیت قانون ساماندهی تجارت مرزی در این است که برای بخشی از تجارت مرزی از طریق کولبری و ملوانی، یک چارچوب قانونی پنج‌ساله ایجاد کرده است. به این ترتیب، کولبری دیگر فقط در قالب مقابله با تجارت غیررسمی دیده نمی‌شود و معیشت و اشتغال مرزنشینان نیز وارد سیاستگذاری در این حوزه شده است. آیین‌نامه‌ی اجرایی نیز مشخص کرده است چه کسانی می‌توانند در این سازوکار به‌عنوان کولبر شناخته شوند. ساکنان واجد شرایط شهرستان‌های مرزی در استان‌های آذربایجان غربی، کردستان، کرمانشاه، سیستان و بلوچستان و خراسان جنوبی مشمول این تعریف می‌شوند و برای افراد دارای سابقه‌ی کولبری، سرپرستان خانوار فاقد شغل و ساکنان شهرستان‌های دارای بازارچه‌ی مرزی اولویت‌هایی در نظر گرفته شده است.

از نظر توسعه مناطق مرزی، شاید مهم‌ترین بخش قانون ماده‌ی ۳ باشد. بر اساس این ماده، تمام درآمدهای گمرکی و مالیاتی حاصل از اجرای قانون به حسابی مخصوص نزد خزانه‌داری کل کشور واریز می‌شود و باید به صورت صددرصدی و علاوه بر اعتبارات پیش‌بینی‌شده در بودجه سالانه، به همان استان مرزی اختصاص یابد. از این منابع، ۶۰ درصد برای تقویت معیشت و اشتغال مرزنشینان و ایجاد اشتغال پایدار، ۲۰ درصد برای توسعه زیرساخت‌های اقتصاد مرز و ۲۰ درصد برای تقویت زیرساخت‌های امنیتی و مقابله با قاچاق در نظر گرفته شده است.

قانون به تخصیص این منابع بسنده نکرده است. دولت موظف شده با همکاری نهادهای عمومی و انقلابی، برنامه‌ای جامع و عملیاتی برای توسعه فعالیت‌های اقتصادی در مناطق مرزی و ایجاد اشتغال پایدار مرزنشینان تدوین و اجرا کند. خود قانون تصریح می‌کند که این برنامه باید بر اساس اسناد آمایش سرزمین و با توجه به سطح محرومیت و توسعه‌نیافتگی مناطق تنظیم شود و تا پایان سال پنجم اجرای قانون، مرزنشینان واجد شرایط از شغل پایدار و درآمد کافی، همراه با تامین اجتماعی مناسب، برخوردار شوند. آیین‌نامه‌ی اجرایی نیز کارگروه مسئول اجرای قانون را موظف کرده است با همکاری دستگاه‌های مربوط، برنامه‌ی جامع توسعه اشتغال پایدار و زودبازده در مناطق مشمول را تدوین و به هیات وزیران ارائه کند.

بنابراین، ایجاد اشتغال پایدار صرفاً یک هدف کلی در متن قانون نیست و برای برنامه‌ریزی در این زمینه نیز تکلیف مشخصی تعیین شده است. اگر هدف قانون فقط ساماندهی و رسمی کردن کولبری بود، می‌شد موفقیت آن را با تعداد افراد ثبت‌شده، حجم کالای واردشده یا میزان درآمد گمرکی سنجید. اما وقتی خود قانون ایجاد اشتغال پایدار و درآمد کافی برای مرزنشینان را هدف قرار داده، موفقیت آن را نیز باید بر اساس همین اهداف سنجید. با این حال، پیش‌بینی این اهداف در قانون به معنای تحقق آن‌ها در عمل نیست. معیار اصلی این است که اجرای قانون چه تغییری در اشتغال، معیشت و حمایت اجتماعی مرزنشینان ایجاد کرده است.

آیا ساماندهی، وابستگی به کولبری را هم کاهش می‌دهد؟

باید میان ساماندهی کولبری و کاهش نیاز به کولبری تفاوت گذاشت. ثبت کولبران، تعیین مسیرهای رسمی و ایجاد رویه‌ی گمرکی می‌تواند به شفاف‌تر و رصدپذیرتر شدن تجارت مرزی و کاهش بخشی از مبادلات غیررسمی کمک کند. اما هیچ‌کدام به‌خودی‌خود شغل جایگزین ایجاد نمی‌کنند. ممکن است فعالیتی از نظر اداری رسمی‌تر شود، در حالی که فرد هم‌چنان به دلیل نبود فرصت اقتصادی دیگر مجبور باشد همان کار پرخطر را انجام دهد. اگر پس از پنج سال، کولبری رصدپذیرتر و رسمی‌تر شده باشد اما خانوارهای مرزی هم‌چنان برای تامین معاش خود به آن وابسته باشند، باید پرسید هدفی که خود قانون برای ایجاد اشتغال پایدار، درآمد کافی و تامین اجتماعی مناسب تعیین کرده تا چه اندازه محقق شده است. از همین زاویه، وضعیت حمایت اجتماعی کولبران نیز اهمیت پیدا می‌کند. آیین‌نامه‌ی اجرایی در مورد ملوانان صراحتاً مقرر کرده است که اگر مالک شناور برای پوشش بیمه‌ی تامین اجتماعی ملوانان اقدام نکند، شناور از امتیازات رویه‌ی ملوانی محروم می‌شود. اما در مورد کولبران، سازوکار مشابهی برای پوشش بیمه‌ای در برابر خطراتی مانند جراحت، ازکارافتادگی یا مرگ در جریان کولبری در این آیین‌نامه پیش‌بینی نشده است.

این در حالی است که خود قانون مقرر کرده است تا پایان دوره‌ی پنج‌ساله، مرزنشینان واجد شرایط از شغل پایدار و درآمد کافی، همراه با نظام تامین اجتماعی مناسب، برخوردار باشند. اگر فردی در یک چارچوب رسمی به‌عنوان کولبر شناسایی شود، اما در صورت جراحت، ازکارافتادگی یا مرگ از حمایت موثر برخوردار نباشد، رسمی شدن فعالیت به‌تنهایی آسیب‌پذیری او را از بین نمی‌برد. این مسئله با اصل ۲۸ قانون اساسی نیز ارتباط دارد. این اصل در کنار حق انتخاب شغل، دولت را موظف می‌کند برای افراد امکان اشتغال به کار و شرایط مساوی برای احراز مشاغل را فراهم کند. اصل ۲۹ نیز برخورداری از تامین اجتماعی را حقی همگانی می‌داند. بنابراین، مسئله فقط این نیست که کولبری چگونه انجام شود. باید پرسید کسانی که برای تامین معاش به این فعالیت وابسته‌اند، آیا به فرصت‌های شغلی مناسب و حمایت اجتماعی موثر دسترسی پیدا می‌کنند یا نه.

سوختبران در کجای این قانون قرار دارند؟

یکی از محدودیت‌های مهم قانون ۱۴۰۲ این است که سازوکار تجاری آن بر واردات کالا از طریق کولبری و ملوانی متمرکز است، در حالی که سوختبری، در شکل رایج آن در سیستان و بلوچستان، عمدتاً شامل انتقال سوخت از ایران به پاکستان و دیگر مناطق آن سوی مرز است. بنابراین، قرار گرفتن سیستان و بلوچستان در فهرست استان‌های مشمول قانون به معنای آن نیست که مسئله‌ی سوختبری نیز در این چارچوب مورد توجه قرار گرفته یا برای آن راه‌حلی پیش‌بینی شده است. این تفاوت اهمیت دارد، زیرا کولبری و سوختبری از نظر حقوقی و اقتصادی یک پدیده‌ی واحد نیستند، اما زمینه‌های مشترکی دارند. در هر دو مورد، گروه‌هایی از ساکنان مناطق مرزی برای تامین معاش به فعالیت‌هایی پرخطر روی می‌آورند و علاوه بر خطرهای ناشی از خود کار، با خطر تیراندازی، تعقیب و برخورد نیروهای امنیتی نیز مواجه‌اند.

کارشناسان سازمان ملل در بیانیه‌ی ۲۳ سپتامبر ۲۰۲۶، کولبران کرد و سوختبران بلوچ را از به‌حاشیه‌رانده‌شده‌ترین گروه‌ها از نظر اقتصادی در ایران توصیف کردند و تاکید داشتند که آنان در شرایطی به حمل کالا و سوخت در مناطق مرزی روی می‌آورند که راه‌های دیگری برای تامین معاش خانواده‌هایشان بسیار محدود است. این کارشناسان هم‌چنین گزارش دادند که دست‌کم ۱۳ سوختبر بلوچ از ژانویه تا اوت ۲۰۲۶ در ارتباط با تیراندازی، تعقیب و دیگر اقدامات نیروهای نظامی و امنیتی کشته شده‌اند. گزارش رادیو زمانه در سال ۲۰۲۳ نیز مواردی از ورود کودکان و نوجوانان به سوختبری و ترک تحصیل آنان برای کمک به تامین معاش خانواده را ثبت کرده است. این موضوع نشان می‌دهد که پیامدهای وابستگی اقتصادی به سوختبری می‌تواند از درآمد و معیشت امروز خانواده فراتر رود و فرصت‌های آموزشی نسل بعد را نیز محدود کند.

سوختبری البته به‌کلی خارج از سیاستگذاری دولت نبوده است. برای نمونه، گزارش رادیو زمانه در سال ۲۰۲۳ به اجرای طرح «رزاق» از سال ۲۰۲۰ و تاثیر آن بر مسیرهای مورد استفاده‌ی سوختبران اشاره کرده است. اما وجود چنین طرح‌هایی به‌تنهایی نشان نمی‌دهد که مشکلات معیشتی سوختبران برطرف شده یا فرصت‌های اقتصادی جایگزین برای آنان فراهم شده است. مسئله‌ی اصلی این است که سیاست‌های مربوط به سوختبری تا چه اندازه به شرایط اقتصادی و معیشتی مردم سیستان و بلوچستان توجه دارند. اگر سیاست عمومی عمدتاً بر کنترل انتقال غیررسمی سوخت متمرکز باشد –بدون آن‌که برای خانوارهای وابسته به این درآمد فرصت‌های اقتصادی دیگری فراهم کند—، ممکن است شیوه‌ی انجام سوختبری تغییر کند، اما عواملی که مردم را به آن وابسته کرده‌اند هم‌چنان باقی بمانند. رسیدگی به مسئله‌ی سوختبری در نتیجه تنها با تنظیم مقررات حمل سوخت یا تشدید کنترل مرز ممکن نیست. چنین سیاست‌هایی باید با اقداماتی برای کاهش محرومیت اقتصادی، ایجاد فرصت‌های شغلی پایدار و حمایت از خانواده‌هایی همراه باشند که معیشت آنان به این فعالیت وابسته است.

تنش میان سیاست توسعه‌ای و سیاست امنیتی

قانون ۱۴۰۲ دو هدف را هم‌زمان دنبال می‌کند که نحوه‌ی اجرای آن‌ها می‌تواند پیامدهای متفاوتی برای مرزنشینان داشته باشد. از یک سو، بخش عمده‌ای از درآمد حاصل از اجرای قانون باید صرف تقویت معیشت و اشتغال مرزنشینان و توسعه زیرساخت‌های اقتصادی مناطق مرزی شود. از سوی دیگر، بخشی از همین منابع برای تقویت زیرساخت‌های امنیتی و مقابله با قاچاق، از جمله انسداد معابر و مسیرهای غیرمجاز مرزی، در نظر گرفته شده است. این دو هدف لزوماً با یکدیگر ناسازگار نیستند. دولت می‌تواند تجارت مرزی را تنظیم و با قاچاق مقابله کند. اما محدود کردن مسیرهای غیررسمی تامین معاش، بدون آن‌که هم‌زمان فرصت‌های اقتصادی جایگزین ایجاد شود، می‌تواند فشار اقتصادی بر مرزنشینان را افزایش دهد.

اگر مسیری که بخشی از جمعیت محلی برای تامین معاش از آن استفاده می‌کند بسته شود، اما فرصت‌های شغلی جایگزینی که قانون ایجاد آن‌ها را پیش‌بینی کرده هنوز در دسترس نباشد، نتیجه برای خانواده‌ای که درآمدش به آن مسیر وابسته است صرفاً «ساماندهی تجارت» نخواهد بود. ممکن است منبع درآمد آن خانواده پیش از آن‌که جایگزینی برای آن فراهم شود از بین برود. در چنین شرایطی، فرد میان دو فشار قرار می‌گیرد. اقتصاد رسمی فرصت کافی برای تامین معاش در اختیار او نمی‌گذارد و هم‌زمان راه‌هایی که پیش از آن برای کسب درآمد از آن‌ها استفاده می‌کرد محدودتر یا پرخطرتر می‌شوند.

به همین دلیل، ترتیب اجرای سیاست‌ها اهمیت دارد. اگر قرار است وابستگی به کولبری کاهش پیدا کند، ایجاد فرصت‌های شغلی پایدار، تامین اجتماعی و زیرساخت‌های لازم نمی‌تواند به مرحله‌ای نامعلوم در آینده موکول شود. این اقدامات باید هم‌زمان با محدود کردن مسیرهای غیررسمی و، در مواردی که بسته شدن این مسیرها معیشت خانوارها را مستقیماً تحت تاثیر قرار می‌دهد، پیش از آن اجرا شوند. در غیر این صورت، هزینه‌ی گذار از اقتصاد غیررسمی به اقتصاد رسمی ممکن است بیش از همه بر دوش همان خانوارهایی قرار گیرد که توان کم‌تری برای تحمل از دست دادن درآمد خود دارند. این مسئله در مناطقی که از پیش با محرومیت اقتصادی و دسترسی محدودتر به فرصت‌های شغلی روبه‌رو هستند اهمیت بیش‌تری پیدا می‌کند.

وقتی مسئله از معیشت به حق حیات می‌رسد

بیانیه‌ی ۲۳ سپتامبر ۲۰۲۶ کارشناسان سازمان ملل، بحث کولبری و سوختبری را از حوزه‌ی معیشت و تجارت فراتر می‌برد و مسئله‌ی استفاده از نیروی مرگبار و حمایت از حق حیات را نیز مطرح می‌کند. بر اساس اطلاعات دریافت‌شده از سوی این کارشناسان، از آغاز سال ۲۰۲۶ دستکم ۱۲ کولبر بر اثر تیراندازی نیروهای مرزی یا سپاه پاسداران کشته شده بودند. تنها در دو ماه پیش از انتشار بیانیه نیز کارشناسان گزارش هفت مورد کشته‌شدن کولبران بر اثر تیراندازی مستقیم مرزبانان، از فاصله‌ی نزدیک و بدون هشدار، دریافت کرده بودند. بنا بر این گزارش‌ها، برخی از آنان هنگام تیراندازی حتی کالایی همراه نداشتند. درباره‌ی سوختبران بلوچ نیز دست‌کم ۱۳ مورد مرگ میان ژانویه و اوت ۲۰۲۶ در ارتباط با تیراندازی، تعقیب و دیگر اقدامات نیروهای نظامی و امنیتی گزارش شده بود.

اما پشت این آمار، پیامدهایی قرار دارد که مسئله‌ی معیشت را مستقیماً به سلامت، حمایت اجتماعی و حق حیات پیوند می‌دهد. در مورد مادیح کرمانی، بنا بر اطلاعات منتشرشده از سوی کارشناسان سازمان ملل، این مرد ۴۴ ساله در ۲۸ ژوئیه از خانه‌ی خود در مریوان خارج شد و بازنگشت. گزارش شده است که هنگام تیراندازی کالایی همراه نداشته است. مقام‌ها به خانواده‌ی او گفته بودند که بر اثر سقوط از ارتفاعات مرزی جان باخته، اما بنا بر بیانیه‌ی کارشناسان سازمان ملل، مدارک پزشکی قانونی نشان می‌داد که از ناحیه‌ی سر مورد اصابت گلوله قرار گرفته است. مورد میلاد تاباد بُعد دیگری از مسئله را نشان می‌دهد. او پس از اصابت گلوله به سر، نزدیک به یک سال با پیامدهای این جراحت زندگی کرد و در ۱۸ اوت ۲۰۲۶ جان باخت. او ماه‌ها در بخش مراقبت‌های ویژه بستری بود، اما خانواده‌اش به دلیل ناتوانی در پرداخت هزینه‌ی ادامه‌ی درمان، ناچار شدند او را به خانه ببرند و خود از او مراقبت کنند. این مورد نشان می‌دهد که پیامد تیراندازی در مرز به مرگ در محل حادثه محدود نمی‌شود. جراحت شدید می‌تواند خانواده‌ای را هم‌زمان با کاهش یا از دست رفتن درآمد، با هزینه‌های درمان و مراقبت طولانی‌مدت روبه‌رو کند و وضعیت اقتصادی آن را دشوارتر سازد.

کارشناسان سازمان ملل نیز در این زمینه صراحت داشتند. حتی اگر فردی مظنون به حمل کالا برخلاف مقررات گمرکی باشد، چنین رفتاری به‌خودی‌خود تهدیدی علیه جان دیگران ایجاد نمی‌کند و نمی‌تواند استفاده از سلاح گرم را توجیه کند. بر اساس استانداردهای بین‌المللی درباره‌ی استفاده از زور و سلاح گرم، استفاده‌ی عمدی از نیروی مرگبار تنها زمانی مجاز است که برای حفاظت از جان کاملاً اجتناب‌ناپذیر باشد. بنابراین، باید میان دو پرسش حقوقی تفاوت گذاشت. یک پرسش این است که آیا عبور فرد یا کالایی که حمل می‌کند مطابق مقررات بوده است. پرسش دیگر این است که آیا در آن شرایط، استفاده از نیروی مرگبار علیه او برای حفاظت از جان ضروری بوده است. غیرقانونی بودن احتمالی حمل کالا، به‌تنهایی استفاده از نیروی مرگبار را توجیه نمی‌کند.

دسترسی به عدالت و جبران خسارت

در مورد کولبران، محرومیت فقط به کمبود فرصت‌های اقتصادی محدود نمی‌شود. دسترسی به عدالت و جبران خسارت نیز بخشی از مسئله است. دیده‌بان حقوق بشر در گزارش سال ۲۰۲۴ خود مواردی را مستند کرده که کولبران پس از جراحت ناشی از تیراندازی یا انفجار مین با موانع جدی در پیگیری حقوقی و دریافت خسارت مواجه شده‌اند. در برخی پرونده‌ها، شکایت علیه ماموران به صدور قرار منع تعقیب منجر شده و در مواردی نیز افراد گفته‌اند که با وجود صدور حکم پرداخت دیه، تمام یا بخشی از مبلغ تعیین‌شده را دریافت نکرده‌اند. در یک مورد، کولبری که بر اثر تیراندازی نیروهای مرزبانی بینایی خود را از دست داده بود، با وجود صدور حکم پرداخت دیه، اعلام کرد که هیچ مبلغی دریافت نکرده است. در پرونده‌ای دیگر، فردی که بر اثر انفجار مین پای خود را از دست داده بود، نه‌تنها خسارتی دریافت نکرد، بلکه به اتهام عبور غیرقانونی از مرز تحت پیگرد قرار گرفت.

این موارد نشان می‌دهند که آسیب‌دیدگان ممکن است علاوه بر پیامدهای جسمی و اقتصادی حادثه، با موانع حقوقی دیگری نیز مواجه شوند. این یافته‌ها پرسش مهمی درباره‌ی دسترسی موثر کولبران و خانواده‌هایشان به عدالت مطرح می‌کند. اگر ادعا شود فردی در نتیجه‌ی استفاده‌ی غیرقانونی از زور آسیب دیده یا کشته شده است، وضعیت اقتصادی، محل زندگی یا تعلق قومی و مذهبی او نباید بر امکان شکایت، انجام تحقیقات مستقل و موثر و دسترسی به جبران خسارت تاثیر بگذارد. حتی در مواردی که عبور از مرز برخلاف مقررات انجام شده باشد، این تخلف احتمالی نباید مانع بررسی قانونی بودن اقدام ماموران یا رسیدگی به حقوق فرد آسیب‌دیده شود.

در این‌جا نیز فقر و محرومیت اقتصادی نقش مهمی دارند. فقر نه‌تنها می‌تواند فرد را به کاری پرخطر سوق دهد، بلکه در صورت وقوع حادثه، توان خانواده را برای پیگیری حقوقی، پرداخت هزینه‌های درمان و جبران درآمد ازدست‌رفته محدود می‌کند. اگر امکان دادخواهی و دریافت خسارت نیز فراهم نباشد، خانواده ممکن است سال‌ها با پیامدهای اقتصادی آن حادثه دست‌وپنجه نرم کند. کارشناسان سازمان ملل در بیانیه‌ی سپتامبر ۲۰۲۶ خود، با اشاره به وضعیت کولبران و سوختبران، بر ضرورت پاسخ‌گویی در قبال این حوادث تاکید کردند. آنان خواستار آن شدند که مرگ‌های ناشی از اقدامات نیروهای امنیتی به‌سرعت و به‌صورت مستقل و بی‌طرفانه بررسی شوند و خانواده‌های قربانیان به حقیقت، عدالت و جبران خسارت دسترسی داشته باشند. بنابراین، ارزیابی وضعیت کولبران و سوختبران نباید فقط بر تعداد کشته‌شدگان و مجروحان متمرکز باشد. باید پرسید چه تعداد از این موارد به‌طور مستقل و موثر بررسی شده‌اند، نتایج تحقیقات چه بوده و قربانیان و خانواده‌های آنان تا چه اندازه به جبران خسارت موثر دسترسی پیدا کرده‌اند.

از امنیت مرز به امنیت مرزنشین

در سیاستگذاری مرزی، امنیت معمولاً با کنترل قلمرو، جلوگیری از قاچاق و نظارت بر رفت‌وآمد تعریف می‌شود. این‌ها از وظایف حکومت‌اند، اما اگر امنیت مرز از امنیت کسانی که در همان مناطق زندگی می‌کنند جدا شود، بخش مهمی از مسئله نادیده می‌ماند. برای خانواده‌ای در مریوان، بانه، سردشت یا سراوان، امنیت فقط به معنای کنترل مرز و جلوگیری از قاچاق نیست. امنیت یعنی وجود فرصت‌های شغلی و درآمدی که فرد را برای تامین هزینه‌ی خوراک، مسکن و تحصیل فرزندانش ناچار به عبور شبانه از کوهستان یا رانندگی با خودروی حامل سوخت در مسیرهای پرخطر نکند. امنیت هم‌چنین به این معناست که اگر فردی مجروح شد یا توان کار خود را از دست داد، خانواده‌اش بدون درآمد و حمایت اجتماعی رها نشود. حضور ماموران مسلح در مرز نباید برای کسی که تهدیدی علیه جان دیگران ایجاد نمی‌کند، خطر مرگ به همراه داشته باشد. هم‌چنین محل زندگی، تعلق قومی یا مذهبی و وضعیت اقتصادی افراد نباید تعیین‌کننده‌ی میزان دسترسی آنان به فرصت‌های شغلی، خدمات عمومی، حمایت اجتماعی و عدالت باشد.

از این منظر، تداوم کولبری و سوختبری را نمی‌توان صرفاً مسئله‌ای مربوط به کنترل مرز دانست. این وضعیت با چگونگی توزیع منابع، سیاست‌های توسعه منطقه‌ای، برابری فرصت‌ها و مسئولیت حکومت در قبال حقوق اقتصادی و اجتماعی مردم ارتباط مستقیم دارد. قانون ۱۴۰۲، تقویت معیشت مرزنشینان و ایجاد اشتغال پایدار را در کنار ساماندهی تجارت مرزی از اهداف خود قرار داده است. همین موضوع، معیاری برای ارزیابی موفقیت آن فراهم می‌کند. اگر در پایان دوره‌ی پنج‌ساله‌ی قانون، تجارت مرزی رسمی‌تر و نظارت بر آن بیش‌تر شده باشد، اما ساکنان این مناطق هم‌چنان برای تامین معاش به کولبری وابسته باشند، نمی‌توان صرف اجرای سازوکارهای اداری را به معنای تحقق اهداف قانون دانست. آن‌چه اهمیت دارد، تحقق هدف توسعه‌ای قانون است؛ یعنی برخورداری مرزنشینان واجد شرایط از شغل پایدار، درآمد کافی و تامین اجتماعی مناسب.

در مورد سوختبران، وضعیت متفاوت است. سوختبری مستقیماً در سازوکار قانون ۱۴۰۲ قرار نمی‌گیرد. بنابراین باید جداگانه بررسی کرد که چه سیاست‌هایی برای کاهش وابستگی خانوارها به این فعالیت در نظر گرفته شده و آیا فرصت‌های اقتصادی امن و قابل دسترسی برای آنان فراهم شده است یا نه. البته کاهش محرومیت اقتصادی و ایجاد اشتغال پایدار زمان می‌برد، اما حفاظت از جان انسان‌ها را نمی‌توان به تحقق برنامه‌های توسعه‌ای در آینده موکول کرد. در کوتاه‌مدت، استفاده‌ی عمدی از نیروی مرگبار باید به مواردی محدود باشد که برای حفاظت از جان کاملاً اجتناب‌ناپذیر است. موارد مرگ و جراحت نیز باید به‌طور مستقل و موثر بررسی شوند و قربانیان و خانواده‌های آنان امکان دادخواهی، دریافت خسارت و برخورداری از حمایت لازم را داشته باشند. در بلندمدت، کاهش وابستگی به کولبری و سوختبری مستلزم سرمایه‌گذاری در اقتصاد محلی، زیرساخت‌ها، آموزش، تامین اجتماعی و ایجاد فرصت‌های شغلی با درآمد کافی است. اگر محرومیت اقتصادی این مناطق با تبعیض و نابرابری ساختاری نیز پیوند داشته باشد، سیاست‌های توسعه‌ای باید به کاهش این نابرابری‌ها و رفع موانع دسترسی برابر به منابع و فرصت‌ها نیز بپردازند.

در نهایت، مسئله‌ی کولبری و سوختبری را نمی‌توان صرفاً با انتخاب میان «ساماندهی» و «مقابله» حل کرد. معیار اصلی این است که آیا سیاست‌های اتخاذشده، علاوه بر تنظیم و کنترل فعالیت‌های مرزی، شرایطی فراهم می‌کنند که مردم برای تامین معاش خود ناچار به پذیرش خطرات جدی نباشند. زمانی می‌توان از حل این مسئله سخن گفت که یک مرزنشین، برای ماندن در زادگاه خود و داشتن یک زندگی معمولی، ناچار نباشد میان بیکاری، مهاجرت و کاری که ممکن است به قیمت جانش تمام شود یکی را انتخاب کند.