مقدمه

در دهه‌های اخیر و با رشد و توسعه صنعت و گسترش روزافزون رفاه، محیط زیست در دو فرایند برداشت از منابع طبیعی و بازگرداندن زایدات و آلودگی‌ها و پسماند به هوا و خاک و آب به شدت از رشد یک جانبه آسیب دیده است؛ به گونه‌ای که یکی از چالش‌های بزرگ برای حال حاضرِ بسیاری از کشورهای دنیا و آینده‌ی بخشِ بزرگی از جهان، از بین رفتن منابع طبیعی و تخریب کره‌ی مسکون است. این چالش بزرگ موجب شده تا جامعه‌ی جهانی به فکر ایجاد حکمرانی کارآمد برای مدیریت این آسیب به صورت جهانی بیفتد و بسیاری از کشورها نیز با ایجاد ساختار و حکمرانی ملی می‌کوشند تا با اتخاذ برنامه‌های مناسب، بدون آن‌که از رشد و توسعه جا بمانند، آسیب‌های زیست محیطی را نیز به حداقل برسانند.

در ساختار بین‌الملل، با وجود حداقل دو ساختار منسجم بین‌المللی تحت عناوین «برنامه‌ی زیست محیطی سازمان ملل متحد (UNEP)» و «برنامه‌ی توسعه سازمان ملل متحد (UNDP)» و تعدد نشست‌ها، مجامع، کنوانسیون‌ها، پروتکل‌ها، قواعد و اسناد بین‌المللی در حوزه‌های مختلف محیط زیست، شاهدیم که نه تنها از چالش‌ها و مشکلات این حوزه کاسته نشده بلکه روزبه‌روز به وسعت و عمق آن‌ها افزوده شده و حوزه‌های بیش‌تری را در بر گرفته است. از جمله بزرگ‌ترین آن‌ها می‌توان به تغییرات اقلیمی، گرمایش جهانی، آلودگی هوا، آلودگی منابع آبی و اقیانوس‌ها، کاهش بی‌رویه‌ی ذخایر طبیعی و تنوع زیستی و نابودی و تخریب زیستگاه‌ها، بحران آب شیرین در بسیاری از کشورها و غیره اشاره کرد که جهان در رفع و مقابله با آن‌ها نه تنها موفق عمل نکرده، بلکه این معضل روزبه‌روز در حال گسترش کمی و کیفی است.

با فرارسیدن «روز جهانی محیط زیست» به منظور جلب توجه جهانی به حفاظت از منابع طبیعی و زیست بوم کره‌ی مسکون و بنا به امر فراسرزمینی و فرامرزی محیط زیست، در این یادداشت نخست به مسئله‌ی حکمرانی محیط زیست در سطح جامعه‌ی جهانی پرداخته شده و سپس با گریزی به حکمرانی محیط زیست در کشورمان، آن را به اختصار مورد بررسی قرار داده‌ایم.

تعریف

پیشینه‌ی حکمرانی زیست محیطی جهانی به زمان ایجاد برنامه‌ی توسعه سازمان ملل متحد (UNDP) در سال ۱۹۷۹ بازمی‌گردد و از آن هنگام تاکنون تغییرات زیادی کرده و موافقت‌نامه‌های چند جانبه، کنوانسیون‌ها و پروتکل‌های بسیاری ایجاد شده؛ به طوری که تاکنون بیش از شش‌صد موافقت‌نامه‌ی زیست محیطی چندجانبه در خصوص موضوعات متنوع مرتبط با محیط زیست از جمله تنوع زیستی، اتمسفر، پسماندها، آب و زمین و غیره در سازمان ملل ثبت شده است.

در حقیقت نظام حکمرانی جهانی متشکل از اسناد، سازمان‌ها و نهادهای مختلف بین‌المللی، تصمیم‌گیری‌ها و سیاست‌گذاری‌های جهانی، سازوکارهای تامین مالی، قواعد، اسناد و نهایتاً اجرا و عملی سازی مفاد اسناد و تصمیمات و مصوبات جهانی است که هدف همه‌ی آن‌ها تحقق حفاظت از محیط زیست جهانی و توسعه پایدار است.

در این راستا بانک جهانی شش شاخص عمده‌ی حق اظهارنظر و پاسخگویی، ثبات سیاسی، اثربخشی دولت، کیفیت مقررات، حاکمیت قانون و مبارزه با فساد را شاخص‌های اصلی هر حکمرانی خوب اطلاق می‌کند.

نکته‌ای که باید به آن توجه داشت این است که حکمرانی مطلوب محیط زیستی در سطح جهانی در برگیرنده‌ی جلب مشارکت نهادها و کنشگران موثر در فرایند سیاستگذاری‌ها و تصمیم‌سازی است و قابل مترادف‌سازی با توسعه پایدار نیست.

فرایند تحقق نظام حکمرانی زیست محیطی جهانی

در نظام حکمرانی زیست محیطی از طریق فرایند ایجاد اسناد و نهادها تلاش می‌شود تا برای سیاستگذاران و نظام حکمرانی کشورها در سطح جهان تعهدات و الزاماتی ایجاد شود.

نظام حکمرانی زیست محیطی جهانی همانند همه‌ی نظام‌های حکمرانی بر سه پایه‌ی اساسی استوار است:

رکن نخست، شامل مجامع، نشست‌ها و کنفرانس‌های متعددی است که با حضور سران کشورهای مختلف گاه به صورت جهانی و گاه بنا به شرایط جغرافیایی، فرهنگی و یا اقتصادی مشترک و مشابه، به صورت ائتلافی برگزار شده و منتج به تدوین و تصویب اسناد و مصوبات بین‌المللی و منطقه‌ای می‌شود. ساختار حکمرانی زیست محیطی جهانی که متشکل است از کنوانسیون‌ها، معاهدات و پروتکل‌ها و نهادهای تفسیر و مدیریت اجرای رکن اول که شامل نهادهای رسمی و غیررسمی و دولتی و خصوصی، دبیرخانه‌ها، کمیسیون ها و امثالهم است و نهایتاً باید منجر به عملیاتی‌سازی شوند و در وهله‌ی آخر عملیاتی‌سازی است که ناظر به تمامی قوانین، مقررات، سیاست‌ها و سایر تدابیر و اقداماتی است که دولت‌های عضو برای ایفای تعهدات خود به موجب رکن دوم اتخاذ می‌کنند.

باید در نظر داشت که نظام حکمرانی، نظامی است فرامرزی در حالی که بسیاری از اقدامات باید در حوزه‌ی مرزها انجام شود. کیفیت حکمرانی کشورها نه فقط بر کیفیت زیست محیطی آن‌ها تاثیرگذار است، بلکه کشورهای همجوار و حتی دورتر را نیز متاثر می‌سازد.

پنج اهرم برای یک حکمرانی موفق در حوزه‌ی محیط زیست قابل اشاره است که عبارتند از: قوانین، انگیزه‌های اقتصادی یا مالیاتی، آمار و اطلاعات مبتنی بر تحقیقات و پژوهش‌های علمی، شهروندان، کنشگران و نهادهای مردمی آگاه و اقدامات بین‌المللی.

علل عدم موفقیت

هدف اصلی نظام حکمرانی محیط زیستی جهانی، حفاظت از محیط زیست جهانی و تحقق توسعه پایدار است که دستیابی به آن را ناموفق ارزیابی می‌کنند. علت این عدم موفقیت به عوامل متعددی منتسب می‌شود که به برخی از مهم‌ترین آن‌ها در زیر به اختصار اشاره می‌شود:

• بی‌تردید مهم‌ترین آن‌ها عدم همکاری و همراهی بازیگران اصلی آن یعنی کشورها و سیاستمداران و برنامه‌ریزان آن‌هاست. عدم هماهنگی بین کشورهای مختلف می‌تواند به عنوان یکی از عوامل مهم تاثیرگذار مطرح باشد.
• هم‌چنین اتخاذ سیاست‌ها و تصمیماتی که الزام‌آور نبوده، به دولت‌ها این اجازه را داده که هم‌چنان با رویکرد توسعه محور بر شیپور توسعه یک‌جانبه در بازه‌ی زمانی کوتاه مدت و بدون توجه به الزامات زیست محیطی بدمند.
• اما امر دیگری که در این عدم تحقق مهم می‌نماید این است که تصمیمات جهانی، تصمیمات فرامرزی است که باید در چارچوب مرزها تحقق یابد و به دلیل الزام اجرایی و عدم پیش‌بینی تمهیدات لازم برای اجرایی شدن آن اگر در چارچوب درون مرزی تحقق نیابد به دلیل تاثیرات فرامرزی مشکلات محیط زیستی نمی‌توان به تحقق جهانی آن دلخوش بود؛ فی‌الواقع برای حل معضلات جهانی محیط زیست باید حکمرانی جهانی و هماهنگی و همکاری جهانی و اجرای جهانی داشت.
• در بسیاری از تصمیمات بین‌المللی متاسفانه بین فعل حکمرانی (governance) و فاعل آن که دولت (govermment) باشد، فاصله‌گذاری لازم رعایت نشده و به همین دلیل برای اجرایی‌سازی، نقش متعادلی به مردم، نهادهای مدنی و حکومت‌ها داده نشده است. به طور کلی اقدامات پیش‌بینی شده بر تصمیمات متخذه از سوی مقامات دولتی تمرکز یافته است که این راهبرد به دلیل شمار فزاینده‌ی تنظیم‌گران، تصمیم‌گیران و موثرین بر محیط زیست به قدر کافی کارآمد و موثر نیست و بدون دخالت و حضور فعال و کنشگرانه‌ی بازیگران و نهادهای غیردولتی در نظام‌های دولت محور توسعه‌گرا نمی‌توان به موفقیت و کامیابی تحقق نظام حکمرانی جهانی امیدوار بود.
• تعدد و تکثر موافقت‌نامه‌های چندجانبه و اسناد مرتبط با آن‌ها نیز یکی از عواملی است که باعث نابسامانی در حکمرانی زیست محیطی جهانی شده است. این تعدد علاوه بر آن‌که به واسطه‌ی ارائه‌ی راه‌حل‌های درهم تنیده و نامنسجم، باعث پیچیدگی در اتخاذ سیاست‌های اجرایی درون مرزی شده، در بسیاری از مواقع از پشتوانه‌ی همه‌جانبه‌نگری برخوردار نبوده و به سایر هنجارها به ویژه منابع مالی مورد نیاز و وضعیت اقتصادی بسیار متفاوت کشورهای مختلف توجه لازم را مبذول نکرده است.
• برای عملیاتی‌سازی اسناد و موافقت‌نامه‌ها که به اشکال مختلف و در قالب‌های گوناگون به تصویب رسیده و توسط کشورهای مختلف به عنوان بازیگران جهانی رفع معضلات امضا می‌شوند از طرفی نیاز به اتخاذ اقداماتی در نظام ملی حقوقی هر کشور برای رعایت مقررات معاهدات است و از سوی دیگر نیاز به پیش‌بینی شیوه‌هایی برای اجبار دولت‌ها برای رعایت و عملی‌سازی آن‌هاست. تنها در این صورت است که می‌توان یک معاهده و یا توافق بین‌المللی را کارآمد و اثر بخش دانست. با این حال، متاسفانه آن‌چه مشاهده می‌شود این است که ساختار حکمرانی بین‌المللی محیط زیستی بیش‌تر از عملیاتی‌سازی مصوبات و معاهدات و تاکید بر کارایی و اثربخشی آن‌ها، درگیر ایجاد و تولید تعهدات و توافقات جدید است که این رویکرد کثرت افزا با ایجاد ناکارآمدی، از طرفی باعث استهلاک منابع انسانی شده و از سوی دیگر باعث کاهش تزریق منابع مالی از سوی دولت‌ها و اهداکنندگان برای عملی‌سازی تصمیمات مورد توافق می‌شود.
• اما شاید بتوان بزرگ‌ترین عامل در عدم موفقیت حکمرانی جهانی محیط زیست را ناشی از این دانست که نگرش به محیط زیست و معضلات آن حتی در سطح بین‌المللی تا حدودی بخشی دیده شده است. پر واضح است که عوامل متعدد اقتصادی، توسعه، تجارت، سلامت، امنیت، تغذیه و غیره به شکلی عمیق و گسترده متاثر و موثر بر محیط زیست هستند ولی در جایگاه تصمیم‌گیری‌های بین‌المللی بدون در نظر گرفتن محیط زیست درباره‌ی آن‌ها تصمیم‌گیری می‌شود و نگاه حکمرانی به محیط زیست نگاه بخشی است در حالی که این ارتباط تنگاتنگ اثربخشی و اثرگذاری، این ضرورت را ایجاب می‌کند که باید به دنبال راهکارهایی برای ورود دغدغه‌های محیط زیستی به سایر جریان‌های اصلی تصمیم‌گیری برای توسعه و اقتصاد و تجارت و غیره در سطح بین‌المللی بود.

راهکار

بی‌تردید یکی از مهم‌ترین اتفاقات در عرصه‌ی محیط زیست دستیابی به یک نظام حکمرانی موفق، کارآمد، پرنفوذ و گسترده و قدرتمند در حوزه‌ی معادلات جهانی است که راه را برای ایجاد چنین نظامی در محدوده‌ی درون مرزی کشورها نیز می‌گشاید. به چالش‌ها و علل عدم دستیابی به چنین نظام حکمرانی در بالا اشاره شد. اکنون به اختصار به راهکارهایی خواهیم پرداخت که قادر به تغییر نظام کنونی به شرایط موثرتر و بهتری باشد.

• ایجاد یک نظام حکمرانی زیست محیطی جهانی کارآمد به گونه‌ای که از طریق آن تمامی بازیگران جامعه‌ی جهانی -به ویژه دولت‌ها- در قالب یک نظام منسجم ساماندهی شوند تا در سایه‌ی این نظام بازیگران جامعه‌ی جهانی -و به ویژه دولت‌ها- قادر باشند ضمن پیشگیری از تخریب محیط زیست و پرهیز از کنش‌های ضد زیست محیطی، واکنش به هنگام و موثر نسبت به عوامل و نیروهای آسیب‌رسان به محیط زیست نشان دهند.
• مهم‌ترین عامل در دستیابی به یک نظام موفق حکمرانی جهانی همکاری و هماهنگی میان موثرین این امراست که در این‌جا دولت‌ها، نهادهای مدنی و بخش خصوصی را شامل می‌شوند و در وهله‌ی بعد باید نهادهای بین‌المللی محیط زیستی تقویت شده و از جایگاه مناسبی برخوردار شوند. هم‌چنین باید برای تعهد به اسناد و معاهدات و موافقت‌نامه‌ها برای دولت‌ها از ابزار مناسب الزام‌ساز استفاده شود.
• اتخاذ رویکرد حکمرانی خوب در بخش محیط زیست با ویژگی‌های رعایت پایداری سرزمینی، جامع نگری، تعامل دولت و نهادهای مدنی و بخش خصوصی و افزایش رضایتمندی اجتماعی.
• تقویت ساختارهای محیط زیستی بین‌المللی به ویژه ساختار برنامه‌ی توسعه سازمان ملل متحد (UNDP) به مثابه نهاد هماهنگ کننده‌ی بین‌المللی.
• گسترش نقش مجمع جهانی وزرای محیط زیست و الزام‌آوری برای مصوبات آن.
• تقویت سازوکارها و منابع مالی برای ساختارهای محیط زیستی هم‌چنان که در برخی ساختارهای بین‌المللی شاهد آن هستیم. بی‌تردید بدون تقویت سازوکارهای اقتصادی و مالی، بسیاری از تصمیم‌گیری‌ها توان اجرایی شدن را نخواهند داشت.
• ارتقای رویکرد محیط زیستی در سایر ابعاد تصمیم‌گیری‌های جهانی به واسطه‌ی تاثیر متقابل بر محیط زیست یکی از راهکارهای پر اهمیت و موثر است که یکی از مهم‌ترین آن‌ها می‌تواند ایجاد ظرفیت‌های زیست محیطی در سازمان تجارت جهانی باشد.
• یکی از الزامات اجرای مصوبات و قوانین مرتبط با محیط زیست جرم‌انگاری عدم توجه به تخریب و آلودگی محیط زیست است. با توجه به اثرات پایدار، بلند مدت و فرامرزی چنین اهمال‌هایی در حوزه‌ی محیط زیست، ایجاد و تاسیس دادگاه زیست محیطی جهانی بسیار ضروری می‌نماید.
• توجه به امنیت محیط زیستی در سطح بین‌المللی با توجه به معضلات امنیتی رو به گسترش ناشی از مشکلات محیط زیستی و کاهش منابع در برخی از مناطق در شورای امنیت سازمان ملل متحد با ارتقای وظایف آن.
• ایجاد و توسعه همکاری و هماهنگی بازیگران بین‌المللی شامل کشورها، توافقنامه‌ها، کنوانسیون‌ها، پروتکل‌ها و غیره موثر و متاثر از محیط زیست با گسترش دغدغه‌ها و کنش‌های زیست محیطی به دیگر حوزه‌های سیاست‌ها و کنش‌های بین‌المللی
• یکپارچه‌سازی موافقت‌نامه‌های چندجانبه‌ی زیست محیطی برای جلوگیری از پیچیدگی اجرا.

حکمرانی محیط زیست در ایران

براساس شاخص عملکرد زیست محیطی سال ۲۰۲۰ میلادی، ایران به واسطه‌ی بحران‌های زیست محیطی که با آن دست به گریبان است با کسب رتبه‌ی ۶۷، در رده‌ی کشورهایی با عملکرد ضعیف در محیط زیست قرار گرفته و جهت دستیابی به استانداردهای مطلوب، فاصله‌ی نسبتاً زیادی دارد.

هما‌ن‌طور که در بالا اشاره شد قوانین و اسناد حقوقی یکی از ارکان حکمرانی مطلوب است. در ایران، مفاد زیست محیطی و قوانینی در بالاترین سطوح و هم‌چنین سیاست‌های کلی و حقوق محیط زیستی متعدد وجود دارد و البته یکی از معضلات انباشت قوانین متعددی است که بعضاً باعث ایجاد پیچیدگی در امر اجرا می‌شود. باید اضافه کرد متاسفانه این قوانین به صورت عملیاتی به سایر قوانین پایین‌دست و یا قوانین و مقررات اجرایی بخش‌های متاثر و موثر بر محیط زیست راه نیافته است.

نکته‌ی مهم دیگر این که بیش‌تر قوانین موجود، رویکرد توصیه‌ای داشته و ابزارهای ضمانت اجرایی مناسب و درخوری برای آن‌ها تعبیه نشده است و یا نظارت کافی بر اجرا و یا اراده‌ی جدی برای مقابله و برخورد با عدم اجرای آن وجود ندارد.

در فقدان رهبری و سیاستگذاری قدرتمند زیست محیطی مبتنی بر همبستگی و هماهنگی کارآمد، حکمرانی مطلوب و مدیریت یکپارچه‌ی سرزمینی، حکمرانی منطقه‌ای و استانی از طریق نمایندگان مجلس و یا گرایش‌های قومیتی بعضی مسئولین اجرایی در دولت، باعث توزیع ناکارآمد، تصادفی و بی‌برنامه‌ی اقدامات توسعه‌ای، صنعتی، زیرساختی و حتی کشاورزی در سکونت‌گاه‌هایی از کشور شده که در کوتاه و بلند مدت مشکلات متعدد محیط زیستی به واسطه‌ی بهره‌برداری بیش از پیش از ظرفیت برد اکوسیستم و یا انباشت زباله‌ها و پسماند در منطقه را موجب شده است. پیامد این دور تسلسل منبعث از نگاه کوتاه مدت یک‌جانبه‌نگر،  معضلات زیست محیطی و حتی اجتماعی و امنیتی متاثر از آن را موجب شده است.

فقدان نظام حکمرانی مطلوب محیط زیستی و مدیریت سرزمینی، هم‌چنین ‌راه را بر اولویت یافتن تفکرات بخشی گشوده است؛ به نحوی که هر بخش (کشاورزی، صنعت، نفت و غیره) بدون توجه به محدودیت‌های بوم شناختی کشور و خسارات بعضاً جبران ناپذیر وارده و آثار بوم شناختی و اجتماعی ناشی از برنامه‌های خود، صرفاً در راستای تحقق اهداف بخشی خود تلاش می‌کنند.

از طرفی مشخص است اکه مشکلات محیط زیستی به لحاظ ماهیتی به گونه‌ای هستند که برای حل آن‌ها نیاز به همکاری و مشارکت فعال شخصیت حقوقی بین‌المللی و دیپلماسی فعال وجود دارد که در این حوزه، وجود تحریم‌های بین‌المللی متعدد سال‌های اخیر موجبات نقض حق بر محیط زیست سالم و نقض اصول عام و خاص حقوق محیط زیست را در ایران فراهم آورده است که از آن جمله می‌توان به اصل مسئولیت مشترک و اصل همکاری اشاره کرد. از سوی دیگر وجود تحریم‌های شدید بین‌المللی تمرکز مدیریت کشور را به سمت توسعه شتاب‌زده فناوری و زیرساخت بدون توجه به اثرات کوتاه و بلند مدت بر محیط زیست و  با انتظار تحقق نتایج کوتاه مدت اقتصادی برای تاب‌آوری و مقابله با تحریم‌ها معطوف کرده است.

و اما یکی از حلقه‌های مفقود مانده در تصمیم‌گیری‌های مدیران و مسئولین برای توسعه سرزمینی در اکوسیستم‌های مختلف، تعامل بین دولتمردان و تصمیم‌گیران با کارشناسان و فعالان بخش محیط زیست است. امروزه شاهدیم که دلسوزان محیط زیست جایگاه مناسبی در اتاق‌های فکر و تصمیم‌گیری ندارند و جای خالی کارشناسان تصمیم‌ساز در حلقه‌ی تصمیم‌گیری کلان کشور موجب می‌شود که علی‌رغم تلاش این کارشناسان دغدغه‌مند برای بهبود اوضاع وخیم محیط زیست کشور، اثربخشی فعالیت‌های آن‌ها چندان محسوس نباشد و تلاش آن‌ها در بسیاری از مواقع فقط صرف آگاهی بخشی شود.