تامین حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی نیازمند آزادی شهروندان در کسب و کار و امور اقتصادی است و به طور اصولی دولت باید با پرهیز از دخالت در این امور، بستری را فراهم نماید که به طور طبیعی شهروندان با تعامل و رقابت با یکدیگر نیازهای اقتصادی خویش را برآورده کنند. اما روابط طبیعی میان انسان ها دارای کاستی هایی است که در ایجاد نظم و تامین عدالت اجتماعی ناتوان است و نیازمند به یک نیروی عمومی است که با در نظر گرفتن خیر و منافع جمعی، به ایجاد نظم و عدالت اقتصادی در جامعه بپردازد.

آدام اسمیت، اقتصاددان معروف بریتانیایی، بنیانگذار مکتب کلاسیک در اقتصاد، بر این باور بود که جهان به طور طبیعی پیش می رود و برای تحول و تکامل آن به دخالت دولت و تدابیر خاص پیش بینی کننده نیازی نیست. آزادی مد نظر اسمیت، آزادی کامل کسب و کار اشخاص و موسسات در سطح ملی و نیز آزادی تجارت بین المللی است که بستری برای داد و ستد آزادانه تولیدکنندگان و مصرف کنندگان فراهم نموده و هیچ گونه محدودیتی در مورد تولید و مبادلات وجود ندارد.

از سوی دیگر، سوسیالیست ها این اصول، مبانی و نظم طبیعی را رد می نمایند. آن ها همه مشکلات جوامع را ناشی از نظام سرمایه داری می دانند و بر این باورند که برای رفع بی عدالتی های اجتماعی باید همه ابزار و وسایل تولید به مالکیت دولت درآمده و آن به طور مستقیم بر امور اقتصادی دخالت و نظارت کند. آن ها قدرت ابتکار شخصی و اهمیت و نقش تلاش اشخاص را دست کم می گیرند. (1)

دیدگاه لیبرالیست ها مبتنی بر نسل نخست حقوق بشر و مستلزم نقش سلبی دولت، و دیدگاه سوسیالیست ها مبتنی بر نسل دوم و مستلزم نقش ایجابی دولت است. پس از جنگ جهانی دوم، هر دو دیدگاه تعدیل گردیده و راه میانه را برگزیده اند. اما امروز با جهانی شدن اقتصاد آزاد و تحولات ناشی از آن، شاید بتوان گفت که آزادی شهروندان از دخالت دولت در امور اقتصادی، اصل گردیده و دخالت دولت به ‌منظور ایجاد نظم و عدالت ‎اجتماعی، استثنایی بر این اصل است. در همین راستا، بند 12 اصل 3 قانون اساسی مقرر می دارد: «پی ریزی اقتصاد صحیح و عادلانه بر طبق ضوابط اسلامی جهت ایجاد رفاه و رفع فقر و برطرف ساختن هر نوع محرومیت در زمینه های تغذیه، مسکن، کار، بهداشت و تعمیم بیمه».

حق بر خوراک و پوشاک

پس از اکسیژن، آب، غذا و پوشاک از نخستین وسایل و امکاناتی هستند که زندگی انسان بدان ها بستگی دارد. بنابراین، بدیهی است که بدون برخورداری از حق آب، غذا و پوشاک مناسب، حق زندگی و کرامت انسانی با چالش و خطر جدی روبه رو شده و انسان از دیگر حقوق نیز محروم می گردد. در قانون هدفمند کردن یارانه ها به طور صریح از این حقوق نام برده نشده است، اما به حق برخورداری از کمک های اجتماعی -که پرداخت یارانه های نقدی و غیرنقدی به خانوارها و ارائه خدمات حمایتی و توانبخشی از جمله تغذیه زنان باردار و کودکان زیر 6 سال و طرح گسترش خدمات مالی خرد (2) برای گروه های هدف را شامل می شود-، در این قانون اشاره شده که غذا و پوشاک را نیز در بر می گیرد. البته در عمل به جز پرداخت یارانه نقدی به طور برابر، دیگر موارد کمک های اجتماعی مانند یارانه های غیرنقدی و اجرای نظام جامع تامین اجتماعی مغفول مانده و برابر گزارش دیوان محاسبات کشور در اجرای این موارد، تخلف صورت گرفته است.

پرداخت یارانه نقدی و غیرنقدی به خانوارها

یک سیاست همبستگی طراحی شده از سوی دولت به تعیین “حداقل معاش” منجر می گردد که عبارت از کمک هایی است که به صورت یارانه برای تامین حداقل منابع زندگی به نیازمندان پرداخت می گردد. (3) چنان که از تفسیرهای عمومی کمیته اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی بر می آید، دولت مکلف به پرداخت یارانه به همه شهروندان نیست؛ بلکه نیازمندان مستحق دریافت یارانه هستند. چنان که کریستین سن می گوید: «تاکید نه بر غذا یا نفقه دادن به مردم، بلکه بر ایجاد محیطی اجتماعی و اقتصادی است که توسعه را بهبود می بخشد تا از این راه نیازی به وابستگی به صدقه نباشد». (4)

فرآیند آزادسازی قیمت ها در کشورمان با اجرای قانون هدفمند کردن یارانه ها شروع شد. یکی از راهکارهای قانونگذار برای به حداقل رساندن پیامدهای اجرای این قانون (از جمله با توجه به افزایش قیمت ها به نسبت قیمت های جهانی و اثری که این فرآیند بر تورم خواهد گذاشت) به ویژه بر روی اقشار نیازمند و آسیب پذیر جامعه، پرداخت یارانه های نقدی و غیرنقدی به خانوارها است. این از این رو، نخست برخی قوانین مرتبط با آزادسازی را در این قانون و قوانین مرتبط بررسی خواهیم نمود و سپس نحوه پرداخت یارانه های نقدی و غیرنقدی به خانوارها بررسی می گردد.

در همین راستا قانونگذار در ماده 4 قانون هدفمند کردن یارانه ها دولت را به هدفمند کردن یارانه کالاهای اساسی (برنج، روغن، شیر و شکر) و برخی خدمات اساسی (خدمات پستی، خدمات هواپیمایی و خدمات ریلی) در یک دوره زمانی پنج ساله موظف نموده است. در واقع، با هدفمند کردن یارانه این کالاها و خدمات، نخست می بایست یارانه به همه مردم تعلق ‌نمی گرفت و موجب حذف یارانه بخشی از مردم می گردید، دوم این که با ترجیح پرداخت یارانه نقدی، دخالت دولت در بازار و تحریف قیمت ها کاهش می یابد که این دو راهکار در راستای آزادسازی قیمت ها و توزیع عادلانه ثروت در جامعه است.

هم چنین، قانونگذار در ماده 5 قانون یادشده دولت را به آزادسازی قیمت آرد و نان -به میزانی که در لایحه بودجه هر سال معین می شود-، موظف نموده و برابر تبصره این ماده در راستای حمایت از نیازمندان، یارانه نان روستاییان، شهرهای کم‎جمعیت (زیر بیست هزار نفر) و اقشار آسیب پذیر را به تشخیص دولت حداقل پنجاه درصد بیش تر از متوسط یارانه سرانه مقرر نموده است.

ماده 7 قانون یادشده برای تعدیل پیامدهای آزادسازی قیمت ها بر روی خانوارها مقرر می دارد: «دولت مجاز است حداکثر تا پنجاه درصد (5) خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را در قالب بندهای زیر هزینه نماید:

الف- یارانه در قالب پرداخت نقدی و غیرنقدی با لحاظ میزان درآمد خانوار نسبت به کلیه خانوارهای کشور به سرپرست خانوار پرداخت شود…».

شش نکته را می توان در این ماده به شرح زیر بررسی نمود:

1- قانونگذار در این ماده دولت را به هزینه نمودن حداکثر 50 درصد وجوه حاصل از اجرای این قانون “مجاز” دانسته است. در واقع، دولت در این مورد اختیار دارد (ملزم نیست) و می تواند به صلاحدید خود (ناگفته نماند 50 درصد از وجوه یادشده علاوه بر اعطای یارانه نقدی و غیرنقدی به حق تامین اجتماعی نیز اختصاص دارد) هزینه یادشده را برای پرداخت یارانه به خانوارها مصرف نماید.

2- منظور از وجوه حاصل از اجرای این قانون، درآمد حاصل از آزادسازی قیمت ها است. در واقع، پیش از این، هزینه ای برای اعطای یارانه عام (غیرهدفمند) به برخی کالاها و خدمات اختصاص می یافت که برابر این ماده مقرر گردید با آزادسازی قیمت ها، بخشی از آن هزینه برای حق تامین اجتماعی و اعطای یارانه نقدی و غیرنقدی هزینه گردد.

3- برابر بند “ح” ماده 1 آیین نامه اجرایی ماده پیش‌گفته، یارانه نقدی عبات است از هرگونه پرداخت مستقیم وجه نقد توسط دولت که از طریق حساب های بانکی به دریافت‌کننده یارانه صورت می گیرد.

4- هم چنین بند “خ” آیین نامه یادشده در تعریف یارانه غیرنقدی مقرر می دارد: «هرگونه کمک مستقیم دولت به خانوارها در قالب کالا یا با استفاده از روش هایی مثل بن کاغذی یا الکترونیکی و کالابرگ و هم چنین تخفیفات اعطایی در قالب قیمت های تبعیضی برق، گاز طبیعی و آب را شامل می‌شود». با وجود این که قانونگذار پرداخت یارانه را به دو صورت نقدی و غیرنقدی و بدون ترجیح یکی بر دیگری مقرر نموده است، در عمل پرداخت یارانه نقدی بیش تر در دستور کار دولت بوده است.

5- قانونگذار در ماده 7 قانون یاد شده کلیه خانوارهای کشور را مستحق دریافت یارانه دانسته است. پرداخت یارانه به همه شهروندان به ویژه به طور برابر با مفهوم هدفمندی و عدالت اجتماعی ناسازگار است و دارای مبنای حقوقی نیست. از آن جا که گروه های نیازمند جامعه مانند فقرا، اقشار کم درآمد، معلولان، بیماران، کودکان و زنان سرپرست خانوار، اقلیت ها، سالخوردگان و غیره در راستای تحقق عدالت اجتماعی و یا بخش های اقتصادی و تولیدی در راستای توسعه اقتصادی، مستحق دریافت یارانه هستند، بنابراین پرداخت یارانه به کلیه خانوارهای کشور، به دور از دیدگاه کارشناسی و زیر تاثیر ملاحظه های سیاسی و سیاست های عوام پسندانه و هم چنین، بیم از ناکامی در خوشه بندی اقشار مختلف جامعه به تصویب رسیده است. انتظار می رود در آینده این ماده اصلاح گردیده و زمینه هدفمندی واقعی یارانه ها فراهم گردد؛ چه این که هدفمندی یعنی گروه‌های کم درآمد بیش ترین منافع را از برنامه برده، در حالی که کم ترین مشارکت را در تامین مالی آن دارند و گروه های پردرآمد در تامین مالی برنامه مشارکت داشته اما از منافع آن برخوردار نباشند یا کم ترین بهره را داشته باشند. (6)

6- البته قانونگذار در این ماده کلیه خانوارها را به ‌نسبت درآمدشان مستحق دریافت یارانه دانسته است و با این قید به هدفمندی نزدیک تر شده است. در همین راستا ماده‌ 5 آیین نامه یاد شده می گوید: «وزارت رفاه و تامین اجتماعی (7) موظف است با استفاده از پایگاه نسبت به گروه بندی خانوارهای جامعه هدف با توجه به میزان درآمد خانوارها اقدام نماید». این ماده به گروه بندی خانوارهای جامعه هدف تاکید نموده، در حالی که جامعه هدف در این قانون تعریف نشده است. بنابراین، شایسته است به‌ منظور هدفمند نمودن راستین یارانه ها در اصلاحات بعدی این قانون، جامعه هدف تعریف گردد.

تبصره این ماده نیز در این باره می‌گوید: «گروه های درآمدی مشمول دریافت های نقدی و غیرنقدی موضوع این آیین نامه به صورت سالانه با پیشنهاد وزارت رفاه و تامین اجتماعی و تصویب مجمع عمومی سازمان ]سازمان هدفمندسازی یارانه ها[ تعیین می شود». با توجه به این که جامعه هدف تعریف نشده و در عمل نیز یارانه نقدی به همه شهروندان به طور برابر پرداخت می گردد و یارانه غیرنقدی نیز مغفول مانده است. بنابراین، می توان گفت که این تبصره مورد اعتنای مسئولان اجرایی قرار نگرفته است.

ماده 6 این آیین‌نامه نیز مقرر می دارد: «سهم پرداخت نقدی، غیرنقدی و نظام جامع تامین اجتماعی به پیشنهاد سازمان به تصویب مجمع عمومی سازمان مزبور می رسد». با توجه به این که برابر ماده 7 قانون هدفمند کردن یارانه، 50 درصد از وجوه حاصل از آزادسازی قیمت ها به پرداخت یارانه نقدی و غیرنقدی به خانوارها و هم چنین اجرای نظام جامع تامین اجتماعی برای جامعه هدف اختصاص یافته است، این ماده در مقام چگونگی تعیین سهم هر یک از این دو مقرره است. اما نظام جامع تامین اجتماعی مورد نظر این قانون به طور کامل اجرا نگردیده و سهم آن نیز به طور کامل پرداخت نشده است. بنابراین، این ماده نیز به درستی اجرا نشده است.

در همین راستا ماده 7 آیین نامه یاد شده می گوید: «پرداخت های نقدی و غیرنقدی به کلیه خانوارهای کشور با توجه به ماده 5 این آیین نامه با استفاده از جدول زیر تعیین می گردد:

تبصره‌1- خانوارهای کم درآمد موضوع این ماده با تایید وزارت رفاه و تامین اجتماعی به شرح زیر تعیین می گردد:

الف- اقشار آسیب‌پذیر تحت پوشش نهادهای حمایتی

ب- ساکنان مناطق محروم کشور

ج- سایر اقشار نیازمند حسب مورد

تبصره 2- سازمان موظف است حداقل شش ماه پس از اجرایی شدن قانون، نسبت به شناسایی خانوارهای با درآمد بالا اقدام نماید.

تبصره 3 (اصلاحی 11/10/1389)- میزان پرداخت نقدی و غیرنقدی به هر یک از دریافت کنندگان یارانه به تفکیک خانوارهای کم درآمد، درآمد متوسط و درآمد بالا (پس از شناسایی) به پیشنهاد سازمان به تصویب مجمع عمومی سازمان مزبور می رسد».

با وجود این، در عمل، تاکنون در پرداخت یارانه های نقدی و غیرنقدی نه تنها شاهد اجرای هدفمند این قانون (در نظر گرفتن جامعه هدف) نبوده ایم، بلکه با وجود تاکید این قانون بر پرداخت یارانه نقدی و غیرنقدی به خانوارها به‎ نسبت درآمدشان، یارانه های نقدی به طور برابر به همه متقاضیان پرداخت می گردد. گذشته از ایرادها و انتقادهایی که به نحوه‌ قانونگذاری در این خصوص وجود دارد، این موضوع نشان از ضعف در اجرا و نظارت صحیح بر آن دارد. البته به نظر می رسد، گاهی کشمکش‎های سیاسی میان مجلس و دولت نیز در آن بی تاثیر نبوده است.

گفتنی است، در ماه‌های پایانی دولت دهم قانونی با عنوان قانون تامین کالاهای اساسی برای اقشار آسیب‌پذیر در تاریخ 8/3/1392 مصوب گردید. این قانون می گوید: «به منظور حفظ امنیت غذایی مددجویان تحت پوشش کمیته امداد امام‌خمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور، دولت موظف است در مقاطع سه ماهه سبدهای کالایی شامل برنج، روغن و گوشت را تامین و از طریق دستگاه های مزبور توزیع نماید. اعتبار مورد نیاز برای اجرای این قانون از محل سهم دهک های درآمدی بالا از یارانه های موضوع قانون هدفمندکردن یارانه ها تامین و در بودجه سالانه کشور منظور می شود. اجرای این قانون نافی پرداخت مستمری ماهانه به خانواده های تحت پوشش کمیته امداد امام‌خمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور نیست». در این قانون مقرر گردیده که اعتبار آن از محل سهم یارانه های دهک های درآمدی بالا تامین شود؛ در حالی که چگونگی تشخیص و تعداد این دهک ها و شیوه حذف یارانه آن ها مشخص نگردیده است. هم چنین، شایسته بود به ‌جای تصویب یک قانون جدید و موازی و در نتیجه صرف هزینه، وقت و انرژی فزاینده، با اصلاح قانون هدفمند کردن یارانه ها در خصوص ایرادهای پیش گفته (مشخص نشدن جامعه هدف و پرداخت غیرهدفمند یارانه ها)، زمینه اجرای بهتر آن فراهم می گردید.

با شروع به کار دولت یازدهم و اظهار نظرهای برخی مسئولان آن در خصوص قانون هدفمند کردن یارانه ها، مبنی بر لزوم اصلاح این قانون و تعلق یارانه به گروه های نیازمند و عادلانه نبودن قانون کنونی، در حالی که انتظار می رفت این دولت با نگاه جامع و اصولی به اصلاح این قانون بپردازد، با تصویب آیین نامه‌ اجرایی تبصره 21 قانون بودجه 1393، اجرای مرحله دوم این قانون را شروع نمود. اما با توجه به ایرادات گسترده ای که در این قانون وجود دارد، نمی توان مرحله دوم آن را با تصویب یک آیین نامه به درستی اجرا نمود. برای نمونه در این قانون، همه متقاضیان مستحق دریافت یارانه نقدی شناخته شده اند. اما در تبصره جزئ 1 بند “الف” ماده 3 آیین نامه یاد شده، فقط خانوارهای نیازمند مستحق دریافت یارانه نقدی شناخته شده اند و دولت اختیار حذف اشخاصی را که واجد شرایط نیستند، دارد. بنابراین، این بخش از آیین نامه یاد شده با قانون هدفمند کردن یارانه ها مغایرت دارد و با توجه به این که آیین نامه نباید با قانون مغایر باشد، هر شخصی می تواند برابر اصل 170 قانون اساسی، ابطال آن را از دیوان عدالت اداری درخواست نماید. بنابراین، شایسته بود که دولت با استفاده از نظر کارشناسان و پژوهش های صورت گرفته در این خصوص به اصلاح این قانون همت می گمارد و به تصویب یک آیین نامه اکتفا نمی نمود.

بنابراین، پیشنهاد می‌گردد در گام نخست، قانونگذار با اصلاح این قانون، جامعه هدف تعریف و تعیین کند و با اعطای یارانه به اعضای این گروه، زمینه هدفمندی واقعی را فراهم نماید. هم چنین، سهم قانونی بخش های اقتصادی و تولیدی نیز پرداخت گردد و با اصلاح قانون افزایش یابد و یارانه در این بخش نیز به سوی زیرساخت ها از جمله اصلاح فناوری های قدیمی و پر مصرف هدفمند شود و در راستای گسترش صادرات غیرنفتی به این بخش، یارانه (به ویژه یارانه نقدی) ارائه گردد. هم چنین، موارد دیگری مانند مواد مربوط به تامین اجتماعی در این قانون و آیین نامه اجرایی آن که از لحاظ حقوقی دارای ایراد هستند نیز برای اجرای هر چه بهتر این قانون، باید اصلاح گردد، به حقوق فرهنگی به ویژه پرداخت یارانه به طرح های پژوهشی و آموزش ابتدایی نیز توجه گردد، همه قوانین و مقررات پراکنده مربوط به یارانه ها در راستای هدفمند شدن در این قانون تدوین شوند و از متخصصان حقوق بشر (حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی) نیز در اصلاح این موارد استفاده شود. از سوی دیگر، نظارت درست و دمکراتیک، مشارکت مردم در تصمیم گیری و اجرا و تعامل میان قوا که از لازمه های اجرای موفق این قانون ‌هستند، نیز باید مورد توجه قرار گیرند. اصلاح نظام مالیاتی که یکی از موارد هفتگانه طرح تحول اقتصادی است نیز باید در دستور کار قرار گیرد، چه این که منبع اصلی هزینه یارانه ها باید از مالیات تامین گردد. هم چنین، دیگر محورهای طرح تحول اقتصادی نیز باید اجرا گردد. از سوی دیگر، با توجه به افزایش قیمت ها و تورم ناشی از اجرای این قانون، حقوق و دستمزد اقشار حقوق بگیر نیز باید به همان نسبت افزایش یابد.

پانوشت ها:

1. طباطبایی موتمنی، منوچهر، آزادی های عمومی و حقوق بشر، تهران: دانشگاه تهران، چاپ نخست‌، 1370، ص. 147.

2. ماده 11 آیین نامه اجرایی ماده 7 قانون هدفمند کردن یارانه ها مقرر می دارد: «آن بخش از اعتبارات موضوع این آیین نامه که برای گسترش و تقویت نظام جامع تامین اجتماعی اختصاص می یابد، توسط سازمان برای اجرای بندهای زیر قابل تخصیص است: … ج- حمایتی و توانمدسازی … 4- تغذیه زنان باردار و کودکان زیر (6) سال 5- طرح گسترش خدمات مالی خرد برای گروه های هدف از طریق صندوق مهر امام رضا (ع) یا بانک ها…».

3. آرلتِ همین- دوآ، آزادی های عمومی و حقوق بشر، ترجمه‌ مولایی یوسف و برناک رشید، تهران: انتشارات دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران، چاپ نخست‌، 1382، ص. 276.

4. کریستنسن، چریل، حق غذا: چگونگی تضمین، نیویورک: موسسه نظم جهانی (Institute for World Order)، 1987، ص. 33

5. – برابر ماده 14 قانون یاد شده، جابه جایی اعتبارات موضوع این قانون در مواد 7، 8 و 11 حداکثر ده واحد درصد در بودجه سنواتی مجاز است، به طوری که کل وجوه حاصل از موارد پیش‌بینی شده در این قانون مصرف شود. چنان که در بودجه سال 1390 دولت مجاز شده سهم ماده 11 قانون یاد شده را به ماده 7 آن اضافه کند. ماده 11 نیز مقرر می‌دارد: «دولت مجاز است تا بیست درصد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را به منظور جبران آثار آن بر اعتبارات هزینه ای و تملک دارایی های سرمایه ای هزینه کند».

6. برای آگاهی بیش تر از مفهوم هدفمندی، ر.ک یه: بنگ، صفحه 26 این کتاب.

7. در حال حاضر، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی.

8. همان.