بودجه هر کشوری شاخصی از اندازه دولت و نمادی از کارکرد آن است. برای ایجاد کارایی و برقراری عدالت اجتماعی، مجموعه متنوعی از اقدامات دولت ها ضروری است؛ برای نمونه، آمادگی دفاعی، تامین نظم و قانونگذاری، تامین حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی مانند حق بر آموزش، سلامت، محیط زیست سالم، غذا، مسکن، کار و غیره. این اقدامات نیازمند کسب درآمد و صرف هزینه است. در واقع، تدبیر برای دخل و خرج دولت “بودجه بندی” نام دارد. اگر کنترل و نظارت بر اقتصاد و به طور خاص بر بودجه اعمال نگردد، دستگاه ها می توانند با بی توجهی به قانون و در جهت منافع خود، خسارات زیادی به بخش عمومی وارد آورند. برای نمونه، موسسات مالی رسمی و غیررسمی به ارائه گسترده تسهیلات برای کسب سود بیش تر می اندیشند و پیامدهای این سیاست منفعت طلبانه را بر تورم و رانتی شدن فعالیت های اقتصادی مورد توجه قرار نمی دهند. بنابراین، “بودجه بندی با سیاست بندی” رابطه متقابل دارد. چگونگی توزیع قدرت، به طور قطع در تخصیص منابع تاثیرگذار است؛ برای نمونه بودجه شامل پرداخت یارانه‌ به منظور برقراری عدالت اجتماعی است، اما این که مخارج دولت تا چه اندازه فاصله اقشار غنی و فقیر جامعه را کاهش یا افزایش می دهد، بودجه را به کاهش یا افزایش اختلاف قدرت ها و موقعیت ها تبدیل می کند و هم چنین، بودجه بازتاب حمایت از سازمان های خاص و اهداف آن ها است. دلایلی هستند مبنی بر این که “بودجه ها اَشکال قدرت هستند”.

از دهه 1980 بحث از مشارکت بیش تر بخش خصوصی، ظهور و گسترش دموکراسی، گسترش و جدیت در شفافیت و پاسخگویی دولتمردان، عدم تمرکز و غیره گسترش یافت. بنابراین، آزادسازی دستگاه های اجرایی از انحصارات دولتی و گسترش رقابت مورد توجه واقع شد. با مطرح شدن نظریه “حکمرانی مطلوب(Good Governance)” به ویژه اصول شفافیت، پاسخگویی، مسئولیت پذیری، برابری، انعطاف پذیری و حاکمیت قانون، نوعی هماهنگی میان این مفهوم و دولت خوب در اقتصاد ایجاد شد. تحت تاثیر نظریه یادشده، دولت کارآمد، دولت پاسخگو و دولت قابل اعتماد مطرح شدند. روش های نظارتی جدید در بودجه بر پایه فضاسازی فرهنگی و اعتماد متقابل است. در واقع، اعتماد و همکاری جای مدیریت از بالا را می گیرد. در مدیریت جدید بودجه، سعی می شود مشارکت بخش خصوصی و پاسخگویی بخش دولتی گسترش یابد.

امروزه تقریباً همه کشورها به غیر از ایران از نظام بودجه ریزی عملیاتی (با وجود تاکید برنامه چهارم توسعه) (1) استفاده می کنند. این بودجه ریزی بر پایه شفافیت استوار است. بخشی از مشکلات بودجه کشورمان، ریشه در ساختار نابهسامان اقتصاد کشور، به ویژه پس از افزایش قیمت نفت در سال های 1354 به بعد و نوع استفاده دولت های سابق از آن دارد. بخش دیگر مشکلات، هزینه کردن دولت ها براساس درآمد نفت است (جنبه های هزینه ای بودجه سخاوتمندانه است ولی مبتنی بر تولید نیست). در هر حال کسری بودجه در کشور ما یک امر ساختاری و مزمن است. این مسئله پیامدهای سوئ اقتصادی، مانند گسترش فساد اداری، افزایش فقر و ایجاد طبقات اجتماعی دارد. راه برون رفت از این وضعیت، کاهش هزینه ها از طریق کاهش دخالت دولت و پرهیز از تجمل و اشرافی گری دولتمردان، اجتناب از اسراف در مدیریت تخصیص منابع محدود و توجه به توسعه پایدار (2) است. کاهش مالکیت‌ دولتی و کوچک شدن آن، و افزایش مشارکت مردم، با بالا بردن کارایی اقتصادی، منابع مالیاتی دولت را افزایش می دهد. برای این منظور باید اصلاح نظام مالیاتی صورت گیرد و کلیه ارکان حکومت از جمله نهادهای زیر مجموعه رهبری مالیات پرداخت کنند و تحت نظارت و پاسخگویی قرار گیرند.

از سویی دیگر، برای کارآیی بیش تر بودجه و تدوین منظم و عادلانه آن، اصولی به نام “اصول بودجه” وجود دارد؛ سالانه بودن، وحدت، جامعیت، شاملیت، تخصیص و تعادل بودجه از مهم ترین اصول بودجه نویسی است. اصل وحدت بودجه یعنی بودجه کلیه واحدها و دستگاه ها اعم از درآمدها و هزینه های وزارتخانه ها، شرکت های دولتی و موسسات انتفاعی دولت و مانند آن، باید به طور یکجا جمع آوری و ثبت شود؛ در غیر این صورت هر دستگاه و یا واحد کوچک دولتی می تواند بودجه جداگانه ای داشته باشد که هزینه زیاد، دشواری کنترل، ناهماهنگی و کاهش نظارت دولت را موجب می گردد. اصل جامعیت بودجه به معنای فراگیر بودن آن بر درآمدها و هزینه های کلیه واحدهای دولتی و حکومتی است. به عبارتی دیگر هر نوع درآمد از هر واحد دولتی باید به حساب خزانه دولتی واریز و ثبت گردد و هرگونه هزینه ای نیز باید در چهارچوب قانون و زیر نظارت نهادهای قانونی صالح صورت پذیرد. چنان که اصل 53 قانون اساسی بر این موضوع تاکید کرده است. بنابر اصل شاملیت، کلیه ارقام بودجه حتی کوچک ترین درآمد کشور -که به ‌گونه ای به بودجه دولت ارتباط دارد-، باید با ذکر مشخصات، میزان، چگونگی کسب و زمانبندی ذکر گردد؛ در این صورت نظارت های مردمی، می تواند جزئی ترین منابع درآمدی و هزینه ای بودجه را رصد کنند. اصل تعادل در بودجه بیش تر جنبه هشدار دهنده دارد، این اصل به عقلانی بودن درآمدها و هزینه ها اشاره می کند. در واقع، وجود کسری یا مازاد بودجه، بایستی دارای توجیه اقتصادی و اجتماعی قابل قبولی باشد. اصل تخصیص بودجه به نحوی بر قانونمند بودن دولت در بودجه نویسی تاکید دارد. به عبارتی دیگر، تخصیص بودجه نباید تابع عنصری غیر از قانون بودجه باشد و در صورت نیاز به اصلاح و تعدیل درآمدها و هزینه ها، با بررسی علمی و کارشناسی و در یک فرایند قاعده مند صورت پذیرد.

وانگهی، بودجه نویسی کارآمد و عادلانه در پرتو نظارت مردمسالارانه، رعایت شفافیت، قانونمندی، استفاده از نظر کارشناسان، مشارکت بخش خصوصی و آزادسازی اقتصادی، مشارکت مردم و نهادهای مردمی در تصمیم سازی و غیره امکان‌پذیر است. موارد پیش گفته، تنها در صورت وجود دموکراسی و رعایت اصول حکمرانی مطلوب، امکان پذیر است. قوه مجریه بخش مهمی از قدرت حکومت را در اختیار دارد. برای جلوگیری از استبداد احتمالی ناشی از قدرت قوه مجریه و تضمین حقوق و آزادی های اساسی شهروندان، باید با توسل بر اصل تفکیک قوا، زمینه سرشکن کردن قدرت و توزیع عادلانه آن در ارکان حکومتی را فراهم کرد. در همین راستا، مجلس علاوه بر وظیفه قانونگذاری، مسئولیت های نظارتی از جمله نظارت بر بودجه در جهت شفافیت اَعمال قوه مجریه در مقابل افکار عمومی به عنوان یکی از ضمانت های اجرای حاکمیت قانون و پاسخگو بودن این قوه دارد. این مهم در صورت رعایت حق برخورداری از جریان آزاد اطلاعات میسر است. در واقع، از رسانه های آزاد به عنوان رکن چهارم دموکراسی (در کنار سه قوه) یاد می شود. در کشور ما متاسفانه رسانه آزاد وجود ندارد، اما در سال های اخیر شبکه های اجتماعی در فضای مجازی تا حدودی توانسته اند این خلائ را پر کنند.

پانوشت ها:

• شایان ذکر است، اعداد لایحه بودجه ۹۷ خلاف جداول برنامه ششم ‌توسعه است.
• توسعه پایدار فرآیندی است که آینده ای مطلوب را برای جوامع بشری متصور می شود که در آن شرایط زندگی و استفاده از منابع، بدون آسیب رساندن به محیط زیست، نیازهای انسان را برطرف می سازد.