به دلیل بروز دو جنگ جهانی اول و دوم، پناهندگی یکی از مهم‌ترین و چالش برانگیز ترین مباحث حقوقی در قرن بیستم بوده است. از تصویب کنوانسیون ژنو در روز ۲۸ جولای ۱۹۵۱، شصت و چهار سال می‌گذرد. با افزایش مناقشات قومی، فرهنگی، مذهبی و برافروخته شدن آتش جنگ‌های ایدئولوژیک در جای جای جهان، قرن بیست و یکم نیز  با دست و پنجه نرم کردن حقوقی با این مفهوم آغار شد. آمارها نشان می‌دهد خشونت، جنگ‌های خانگی و تنش‌های قومی، مردم را مجبور به فرار از خانه‌های خود کرده و باعث ثبت آمار بی سابقه‌ای از پناهجویی و پناهندگی در تاریخ بشر شده است. آمار کمیساریای عالی امور پناهندگان سازمان ملل متحد، تکان دهنده و هولناک است و در سال 2014 میلادی، تعداد افراد بی خانمان (شامل پناهجویان، پناهندگان، آوارگان و رانده شدگان از سرزمین‌هایشان به دلایلی مانند جنگ و درگیری و غیره) در جهان را رقمی حدود پنجاه و نه و نیم میلیون نفر برآورد کرده و افزوده است که این تعداد بالاترین آمار همه‌ی زمان‌ها بوده است.

در گزارش مفصل تری، کمیساریای عالی امور پناهندگان سازمان ملل متحد اعلام کرده است که تنها در سال 2014 تعداد 1.66 میلیون نفر تقاضای پناهجویی خود را به صورت رسمی تقدیم شعب این سازمان در سراسر جهان کرده‌اند. رقمی که به گفته‌ی این گزارش، بالاترین رقم ثبت شده در خصوص تقاضای پناهندگی می‌باشد.

در ماه‌های پس از ارائه‌ی این آمار (از جون  2015  تا به امروز یعنی سپتامبر 2015) به دلیل شدت گرفتن جنگ داخلی سوریه، آمار جهانی بی خانمانی (شامل پناهجویی، پناهندگی، آوارگی و رانده شدگی) با موج افزایشی جدیدی نیز روبه رو بوده است و عملاً باعث بروز دغدغه‌ای جهان شمول شده است. دغدغه‌ای که بویژه کشورهای اروپایی و در مقام های بعدی، ایالات متحده، کانادا و استرالیا را به طور جدی با موضوع پناهندگی درگیر خواهد کرد.

پناهندگی گرچه وجوه مشترکی با مهاجرت و تبعید دارد، اما ویژگی‌های منحصر به فرد خود را نیز داراست که باعث مرزبندی آن با مقوله‌هایی مانند مهاجرت و تبعید می‌شود. پناهندگی محصول شرایطی است که در آن امنیت جانی فرد در معرض خطرات جدی قرار گرفته است. از این منظر پناهندگی در یک فرایند اختیاری یا داوطلبانه صورت نمی‌گیرد، بلکه تصمیم به ترک سرزمین معلول عوامل دیگری است که غالباً فرد پناهنده قدرت و اختیاری برای تاثیرگذاری در چگونگی یا توالی یا شدت آن‌ها ندارد. در واقع فرد پناهنده با رضایت و برنامه ریزی قبلی اقدام به ترک سرزمین خود نمی‌کند و این‌جا دقیقاً نقطه‌ای است که مرزبندی بین پناهندگی و مهاجرت شکل می‌گیرد.

در این یادداشت، نگاهی اجمالی به سیر تحول موضوع پناهندگی خواهیم داشت. قبل از هر چیز لازم است تعاریفی از مفاهیم عمده‌ی ناظر بر این بحث ارائه شود:

پناهجو (Asylum seeker) فردی است که درخواست پناهند‌گی‌ او بر اساس یکی از دلایل آمده در کنوانسیون ۱۹۵۱ پناهندگان سازمان ملل تحویل مقام‌های دولتی یا مسئولان “آژانس پناهندگان سازمان ملل” شده است، اما هنوز تصمیم نهایی درباره‌ی پرونده‌ی او گرفته نشده است. در واقع پناهجویی وضعیتی موقتی و اضطراری است (گو این‌که افراد بسیاری در سرتاسر جهان سال‌ها در همین شرایط موقتی به سر می برند).

پناهنده (Refugee) فردی است که درخواست پناهند‌گی‌ او به اعتبار یکی از دلایل آمده در کنوانسیون ۱۹۵۱ ژنو پذیرفته شده است. چنین فردی می‌تواند از تمامی حقوق و امتیازهایی که در این کنوانسیون و نیز قوانین داخلی خود کشورها آمده است، برخوردار شود. پناهندگان معمولاً مجوز اقامت طولانی‌ مدت یا حتی دائم دریافت می‌کنند و کشور پناهنده‌پذیر هم موظف می‌شود امنیت و نیز سایر حقوق اجتماعی-سیاسی‌ افراد از جمله “مصونیت در برابر بازگشت” (ماده‌ی ۳۳ کنوانسیون) را به رسمیت بشناسد.

آواره یا بی خانمان (Displaced Person) فردی است که به سبب جنگ‌ها یا بحران‌های حاد سیاسی-نظامی، بلاهای طبیعی و البته ناکارآمدی دولت‌های محلی، بی‌خانمان شده و در نهایت مجبور می‌شود در سرزمین‌های دیگری زندگی کند. لازم به ذکر است منظور از “سرزمین‌های دیگر” جایی غیر از محل سکونت ابتدایی فرد است و از این منظر آوارگی درون مرزهای جغرافیایی یک کشور نیز معنا و بار حقوقی دارد. برای مثال آن دسته از آوارگان سوری که خانه‌ و زند‌گی‌‌شان را ترک کرده‌اند اما هم‌اکنون در داخل خاک سوریه‌اند نیز، در زمره‌ی آوارگان(آوارگان داخلی) طبقه بندی می‌شوند.

تبعیدی (Exile) فردی است که توسط یک حکومت از محل سکونتش اخراج و به زندگی در یک محل خاص مجبور شده است.

تفاوت‌های موجود میان مفاهیم پایه‌ای

پناهندگی با پناهجویی: پناهجویی، عموماً ناظر بر وضعیتی موقتی و اضطراری است، اما پناهند‌گی وضعیتی موقتی نیست. پناهجو از حقوق شهروندی برابر با سایر افراد جامعه‌ای که در آن به سر می‌برد، برخوردار نیست. برای مثال تا روشن نشدن وضعیت پناهجو و تبدیل نشدن آن به وضعیت پناهندگی، فرد اجازه‌ی تحصیل، کار و یا حتی انتخاب محل زندگی و اسکان خود را ندارد.

اما پناهندگی ناظر بر وضعیتی دائمی شامل حقوق برابر با سایر شهروندان کشور پناهنده پذیر می‌باشد.

پناهندگی با آوارگی: هرچند ممکن است در نگاه نخست، پناهندگی و آوارگی مفاهیم یکسانی را به ذهن متبادر کنند، اما در عرف پذیرفته‌ شده‌ی حقوقی، تنها آن دسته از کسانی که به خاطر دلایل سیاسی-اجتماعی از کشور‌های خود خارج شده‌اند، پناهنده محسوب می‌شوند. به این معنا که به لحاظ حقوقی “خروج از کشور” شرط لازم برای به رسمیت شناخته شدن وضعیت پناهندگی است در حالیکه در خصوص آوارگی همان‌طور که پیش‌تر هم اشاره شد، “خروج از کشور” شرط لازم نیست.

پناهندگی با تبعید شدن: پناهنده فردی است که به دلیل تحت تعقیب قرار گرفتن، شکنجه شدن و یا عدم امنیت جانی اقدام به ترک سرزمین خود می‌کند، اما فرد تبعیدی به اجبار یک حکومت ناچار به ترک سرزمین خویش می‌شود و بایستی در سرزمین جدیدی که برای وی تعیین شده است، ساکن شود.

تاریخچه‌ی پناهندگی

پناهندگی سابقه‌ای طولانی در طول تاریخ بشر دارد. مستندات تاریخی نشان می‌دهند که در دوران‌های کهن پناهندگی به نوعی مخصوص به شاهان و چهره‌های مشهور بوده است که به طور عمده پس از شکست در جنگ‌ها، در جستجوی محلی امن برای زندگی و اکثراً گردآوری لشکریان جدید، به سرزمین‌های دیگر پناهنده می‌شدند. در کتب دینی یهودیت و مسیحیت و اسلام، گروه‌هایی از مردم عادی را شاهد هستیم که به دلایلی دست از سرزمین خود کشیده و راه زندگی در غربت را در پیش می گیرند، همان مفهومی که ما امروزه به عنوان “پناهندگی” می‌شناسیم. در تورات، خدا از حضرت موسی می‌خواهد که شش شهر را برای حفاظت از پناهجویان برگزیند. در انجیل نیز به داستان فرار حضرت مریم و همسرش به مصر و پناهجویی در این کشور برای در امان ماندن جان حضرت عیسی و در قران به داستان پیامبر و پیروانش که به خاطر آزار مخالفان مجبور به ترک مکه و پناهجویی در شهر مدینه می‌شوند، اشاره شده است.

پناهندگی در دوران جدید را می‌توان به طور عمده پس از انقلاب کبیر فرانسه در سال ۱۷۸۹ جستجو کرد. تبعات این انقلاب بر وسعت پناهندگی در اروپا افزود و به نوعی پای تعداد پر شماری از شهروندان عادی را به مقوله‌ی پناهندگی باز کرد.

در دوران معاصر و پس از اینکه جنگ اول جهانی باعث آوارگی و پناهندگی میلیون‌ها انسان در سراسر جهان و به ویژه در اروپا شد، موضوع پناهندگی به عنوان یکی از دغدغه‌های اصلی جامعه‌ی جهانی به جا مانده از جنگ جهانی، درآمد. تاسیس نهادی به نام “جامعه‌ی ملل” در سال ۱۹۲۰ باعث شد اقداماتی جهت امنیت پناهجویان و یا پیدا کردن راه‌حلی برای مشکل روزافزون پناهندگی آغاز ‌شود. در نتیجه‌ی این اقدامات، مسئولیت رسیدگی به وضعیت ۴۵۰ هزار اسیر جنگی و بازگشت آنان به زندگی در شرایط صلح بر عهده‌ی کمیسر امور آوارگان و پناهجویان در “جامعه‌ی ملل” گذاشته شد.

بدین ترتیب این ایده به مرور شکل گرفت که حفاظت از پناهجویان و آوارگان منوط به امور خیریه و داوطلبانه نمی‌شود، بلکه وظیفه‌ی دولت‌هاست و همین ایده به مرور به گفتمان غالب تبدیل شد. از این رهگذر، دیگر پناهجو‌یی با تکیه بر آموزه‌های اخلاقی، سنت مهمان‌نوازی یا تعالیم دینی و غیره قابل توضیح داده شدن نبوده و در روند تغییر جایگاه انسان در نظم نوین جهانی، بدل به یک حق گردید. این موضوع هسته‌ی اولیه‌ی به رسمیت شناخته شدن حق پناهندگی به عنوان یکی از حقوق پایه‌ای در قانون اساسی بسیاری از کشورها، به ویژه کشورهای اروپایی شد.

با گذشت زمان و این بار پس از وقوع جنگ دوم جهانی، ابعاد دهشتناک جنگ به مرور نمایان شده  و نتیجتاً مفاهیم پناهجویی، پناهندگی و آوارگی بدل به یکی از مشکلات و موضوعات مرکزی جامعه‌ی بین‌المللی شد و سازمان ملل متحد به عنوان جایگزین “جامعه‌ی ملل” در سال ۱۹۴۸ اقدام به تصویب “اعلامیه‌ی‏ جهانی حقوق بشر” نمود. ماده‌ی ۱۴ این اعلامیه در مورد حق پناهندگی است و مقرر نمود: “در برابر شکنجه، تعقیب و آزار هر شخصی حق درخواست پناهندگی و برخورداری از پناهندگی در کشورهای دیگر را دارد.”

امروزه 2 دیدگاه عمده در خصوص مبانی حقوق‌بشر و هم‌چنین حق پناهندگی وجود دارد: دیدگاه اول این حقوق را در زمره حقوق طبیعی انسان‌ها طبقه بندی نموده و از این روی غیر سلبی می‌داند، یعنی این حقوق برای همه‌ی انسان‌ها معتبر بوده و هیچ مرجعی قادر به لغو یا بازپس‌گیری آن نیست.

دیدگاه دوم این حقوق را در زمره حقوق ایجابی (موضوعی) انسان‌ها طبقه بندی نموده و از این روی معتقد است این حقوق ابدی و ازلی نبوده و با تغییر شرایط، می‌توانند از افراد سلب یا دوباره به آنان اعطا شود.

هر دوی این استدلال ها (حقوق طبیعی و حقوق ایجابی) دارای ضعف‌ها و توانایی‌هایی هستند.

نباید از خاطر برد که زمینه‌های حقوقی پناهندگی و حتی راهیابی آن به قانون‌اساسی بسیاری از کشورهای جهان هنوز به معنای تامین زمینه‌های عملی و اجرایی آن نیست. بسیاری از فعالین و صاحب نظران حقوق بشر معتقدند حرکت صحیح، حرکتی است که چشم انداز آن ایجاد شرایطی باشد که در آن شرایط حق پناهندگی دیگر لازم نباشد.

وضعیت امروز پناهندگی در جهان

هرچند پناهندگی به عنوان یک حق بین المللی و مورد تایید جهانی است، اما در عمل توسط کشورهای مختلفی که پناهنده پذیر هستند به طرق گوناگون اجرا می‌شود و بدیهی است که هر کشور با توجه به امکانات، قوانین داخلی، وضعیت اقتصادی و سایر پارامترها، قوانین خاص خودش را در مواجهه با پناهجویان به تصویب و مرحله‌ی اجرا می‌رساند. از طرف دیگر اجرای یک حق فردی و خصوصی نباید مانع اجرای حق‏‌های عمومی (حق امنیت، حق حاکمیت و امثالهم) شود.

از سوی دیگر اعلامیه‌ی‏ جهانی حقوق بشر نیز، حق پناهندگی را یک حق مطلق توصیف نمی‏کند. بنابراین استفاده از حق پناهندگی نباید مانع اِعمال حق حاکمیت دولت‌ها شود و در نتیجه‌ی این تعاریف، دولت‏ها حق دارند که تقاضای پناهجویان را با توجه به امکانات و حق حاکمیت خود، بپذیرند یا نپذیرند.

در حال حاضر دولت‏هایی که به دولت‏های پناهنده‏ پذیر مشهور هستند، علاوه بر وضع قوانین سخت‏گیرانه‌تر نسبت به گذشته، سقف یا میزان حداکثری را نیز که در هر سال می‏توانند پناهنده بپذیرند، به کمیساریای پناهندگان اعلام می‏کنند و به ندرت حاضر هستند که تعداد بیش‌تری از آن‌چه که اعلام کرده‏‌اند، بپذیرند. البته این سقف ممکن است به دلایل خاص اعم از بشر دوستانه تغییر کند که مثال بارز و اخیر آن مربوط به موج پناهندگان عمدتاً سوری و پذیرش ایشان توسط کشورهای اروپایی بر خلاف ظرفیت‌ها و برنامه‌ریزی‌های قبلی خود، است.

اما با وجود این‌که اروپا مرزهای خود را به طور موقت بروی پناهندگان گشود و نیز علی‌رغم اسکان میلیون‌ها پناهجوی سوری در کشورهای همسایه‌ی سوریه، هنوز هزاران آواره‌ی سوری در جاده‌های اروپا بلاتکلیف بسوی مقصدی عمدتا نامشخص در حرکت هستند. هم‌چنین تعداد بسیار زیادی پناهنده از کشورهای عمدتاً خاورمیانه و افریقایی در مسیرهای پر خطر دریایی در جستجوی یافتن ساحل امن و آرام، جان خویش را به دست امواج بی رحم دریاها و قایق‌های بسیار ابتدایی و پر خطر سپرده‌اند و هنوز تعداد پرشماری پناهجوی سرگردان در آب‌ها و جاده‌ها و کمپ‌های پناهندگی در سراسر جهان در جستجوی کشوری امن هستند.

به علاوه، همان‌طور که ذکر شد، تعداد پر شماری نیز پس از تسلیم درخواست پناهجویی خود به شعب کمیساریای عالی امور پناهندگان سازمان ملل متحد در سرتاسر جهان، در انتظار طی شدن مراحل قانونی و عمدتاً بسیار طولانی و زمانبر پروسه‌ی پناهندگی خویش هستند.

تصویری که وضعیت پناهندگی در دنیا به دست می‌دهد، ابدا تصویری روشن و حتی نزدیک به روشن نیز نیست؛ تصویری سراسر مبهم، تیره و بدون چشم اندازی عملی برای بهبود وضعیت، لااقل در کوتاه مدت و حتی در میان مدت. همین موضوع توجه فوری و همه جانبه‌ی دولت‌ها، به ویژه دولت‌های کشورهای پناهنده پذیر و نیز نهادهای حقوق بشری را برای یافتن راهکاری اساسی در مقوله‌ی پناهندگی طلب می‌کند.