فرض کنیم یکی از ساکنان مریوان برای برخورداری از سهمیه‌ی تجارت مرزی درخواست می‌دهد. مدارک سکونتش را ارائه کرده، اما پاسخ فقط این است: شرایط شما احراز نشد. او نمی‌داند کدام مدرک ناقص بوده، آیا ظرفیت سهمیه‌ها تکمیل شده یا افراد دیگری اولویت داشته‌اند. مهم‌تر این‌که نمی‌داند برای اعتراض به کجا مراجعه کند. این مثال فرضی، پرسشی واقعی را پیش می‌کشد: حمایتی که شرایط دریافت و راه پیگیری آن روشن نیست، تا چه اندازه می‌تواند پشتوانه‌ی زندگی مردم باشد؟

برای خانواده‌ای که درآمدش به تجارت مرزی وابسته است، تصمیم درباره‌ی سهمیه صرفاً یک اقدام اداری نیست؛ می‌تواند بر پرداخت اجاره، خرید دارو و هزینه‌ی تحصیل فرزندان اثر بگذارد. از این منظر، ساماندهی تجارت مرزی با حق معیشت، تامین اجتماعی و کرامت انسانی پیوند دارد. این پیوند در اصول قانون اساسی درباره‌ی کرامت انسان، رفع فقر، تامین نیازهای اساسی و حمایت اجتماعی نیز پشتوانه دارد.(۱)

قانون ساماندهی و نظارت بر تجارت مرزی (کولبری و ملوانی) و ایجاد اشتغال پایدار مرزنشینان، مصوب ۲۵ بهمن ۱۴۰۲، در کنار تنظیم واردات، دولت را به برنامه‌ریزی و اقدام برای اشتغال پایدار، درآمد کافی و تامین اجتماعی مناسب مکلف کرده است.(۲) پرسش اصلی این نوشته، با تمرکز بر کولبران، آن است که این تکالیف چگونه به حمایتی روشن و قابل پیگیری در زندگی روزمره تبدیل می‌شوند.

قانون اساسی، فراهم‌کردن امکان اشتغال و برخورداری از تامین اجتماعی را تکلیف دولت دانسته و بر توزیع بدون تبعیض امکانات میان مناطق تاکید کرده است. این اصول مبنای حقوقی مطالبه از دولت‌اند، هرچند به‌تنهایی برای هر فرد سهمیه‌ی تجاری یا مبلغ معینی ایجاد نمی‌کنند. خود قانون تجارت مرزی نیز در تعیین سقف سالانه‌ی واردات استان‌ها، رعایت اصل ۴۸ قانون اساسی و توجه به محرومیت و توسعه‌نیافتگی مناطق را لازم دانسته است.(۳)

در عین حال، تعبیر کلی قانونی‌شدن کولبری می‌تواند گمراه‌کننده باشد. قانون، رویه‌های مشخص واردات را برای دوره‌ای پنج‌ساله و با شرایط معین مجاز کرده است؛ بنابراین هر فعالیتی با عنوان کولبری مشمول امتیازات آن نیست.(۴) اما نداشتن سهمیه یا خروج از امتیازات تجاری، به‌خودی‌خود حق دادخواهی و حقوق عمومی فرد را از میان نمی‌برد. سهمیه یکی از ابزارهای حمایت از معیشت است و جای فرصت شغلی امن و حمایت اجتماعی را نمی‌گیرد.

حق دانستن و امکان اعتراض

آیین‌نامه‌ی اجرایی برای شناسایی کولبران مشمول، شرایط سکونت و اولویت‌هایی مقرر کرده و تعداد بهره‌مندان را به سقف واردات و سهمیه‌ی سالانه پیوند زده است؛(۵) در نتیجه، ممکن است فردی شرایط اولیه را داشته باشد، اما سهمیه دریافت نکند.

متقاضی حق دارد بداند چه مدارکی لازم است، کدام نهاد تصمیم می‌گیرد، اولویت‌ها چگونه اعمال می‌شوند و در صورت تکمیل ظرفیت، وضعیت درخواست او چه خواهد شد. راهنمای واحد و روزآمد، با زبان قابل فهم و امکان دسترسی حضوری و غیرحضوری، می‌تواند از رفت‌وآمدهای تکراری، تهیه‌ی مدارک غیرضروری و پرداخت هزینه به واسطه‌ها جلوگیری کند.

قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات نیز انتشار اطلاعات متضمن حق و تکلیف عمومی را مقرر کرده و مراحل ارائه‌ی خدمات و سازوکارهای شکایت شهروندان را از موضوعات قابل درج در راهنمای موسسه می‌داند.(۶) راهنمای بهره‌مندی از حمایت‌های مرزی می‌تواند این اطلاعات را یک‌جا در اختیار مردم قرار دهد.

وجود مسیر قانونی بدون امکانات اجرایی کافی نیز حمایت را ناتمام می‌گذارد. آیین‌نامه برای مبادی فاقد زیرساخت، استفاده از نزدیک‌ترین گمرک مجهز را با تایید کارگروه پیش‌بینی کرده است.(۷) اجرای این راه‌حل به اطلاع‌رسانی روشن درباره‌ی تشریفات، انتقال کالا و هزینه‌ها نیاز دارد تا ارجاع به گمرک دیگر، متقاضی را با هزینه و بلاتکلیفی بیش‌تری روبه‌رو نکند.

به مثال متقاضی مریوانی بازگردیم. رد درخواست به دلیل نقص مدارک با رد آن به علت محدودیت ظرفیت یکسان نیست. در حالت نخست، مسئله ممکن است با تکمیل مدارک حل شود؛ در حالت دوم، موضوع اصلی چگونگی سهمیه‌بندی و رعایت اولویت‌هاست. پاسخ مبهم، امکان اعتراض موثر را از هر دو گروه می‌گیرد.

قانون دیوان عدالت اداری، دستگاه‌های مشمول را به ابلاغ تصمیمات قطعی مکلف کرده است. هم‌چنین در درخواست انجام یا خودداری از انجام یک امر اداری، ثبت تقاضا، ارائه رسید و ابلاغ پاسخ کتبی الزامی است. مهلت عمومی پاسخ حداکثر سه ماه است، مگر قانون مهلت دیگری تعیین کرده باشد یا فوریت، پاسخ سریع‌تری اقتضا کند. تصمیمات و اقدامات اداری نیز در حدود صلاحیت دیوان قابل شکایت‌اند.(۸)

برای موثرشدن این تضمین‌ها، پاسخ دستگاه باید وضعیت متقاضی را روشن کند. بیان علت و مستند رد، فرصت تکمیل مدارک در موارد قابل رفع و معرفی مسیر و مهلت اعتراض، فرایند را پاسخ‌گوتر می‌کنند. این جزئیات، هرجا در مقررات مربوط تصریح نشده‌اند، می‌توانند در حدود اختیارات قانونی به رویه‌ی اجرایی افزوده شوند.

آیین‌نامه‌ی تجارت مرزی نیز برای برخی اعتراض‌ها مسیر ویژه‌ای دارد؛ اما این مسیر را نمی‌توان به همه‌ی موارد رد درخواست یا اختلاف سهمیه تعمیم داد.(۹) راهنمای مراجعه‌ی مردم زمانی مفید است که مرجع اعتراض را متناسب با نوع تصمیم معرفی کند.

حمایت زمانی ملموس می‌شود که سهم کولبر از منفعت اقتصادی روشن باشد. آیین‌نامه، تعیین نرخ واگذاری و توکیل سهمیه به کارگزار را با هدف حفظ منافع کولبر و جلوگیری از گسترش واسطه‌گری و انحصار بر عهده‌ی کارگروه گذاشته است.(۵) ثبت روشن توافق میان کولبر و کارگزار می‌تواند پیگیری این حمایت را آسان‌تر کند: مبلغ دریافتی، زمان تسویه، هزینه‌های قابل کسر و مسئولیت هر طرف مشخص باشد و نسخه‌ای از توافق در اختیار کولبر قرار گیرد. آگاهی از مفاد قرارداد به اندازه‌ی امضای آن اهمیت دارد. اختلاف قراردادی با کارگزار نیز مسیر رسیدگی متناسب با خود را دارد و صرف ارتباط آن با سهمیه‌ی تجاری، صلاحیت دیوان عدالت اداری را ایجاد نمی‌کند.

از سهمیه‌ی تجاری تا اشتغال پایدار

قانون، دولت را موظف کرده است برنامه‌ای تدوین و اجرا کند که تا پایان سال پنجم اجرای قانون، مرزنشینان واجد شرایط از شغل پایدار، درآمد کافی و تامین اجتماعی مناسب برخوردار شوند. آیین‌نامه نیز برای تهیه و ارائه‌ی برنامه‌ی اشتغال، مهلت شش‌ماهه از تاریخ ابلاغ خود تعیین کرده است.(۲)(۷)

ماده‌ی ۱ قانون، دوره‌ی پنج‌ساله واردات را از زمان ابلاغ آیین‌نامه‌ها می‌شمارد، اما حکم اشتغال از پایان سال پنجم اجرای قانون سخن می‌گوید. یکسان‌بودن مبدا این دو دوره، صرفاً از پنج‌ساله‌بودن آن‌ها به دست نمی‌آید. در هر صورت، افق تحقق اشتغال مجوزی برای به‌تعویق‌انداختن تهیه و اجرای برنامه نیست.

ارزیابی این تکلیف به پاسخ‌های مشخص نیاز دارد: چه فرصت‌هایی ایجاد شده‌اند؟ چه تعداد از آن‌ها دوام داشته‌اند؟ درآمد حاصل تا چه اندازه هزینه‌ی زندگی را پوشش می‌دهد؟ چه کسانی بیمه شده‌اند و چه گروه‌هایی هم‌چنان از حمایت محروم مانده‌اند؟

در فاصله‌ی میان محدودشدن معیشت پیشین و دسترسی به شغل جایگزین نیز امکان بی‌پناه‌ماندن خانواده‌ها وجود دارد. حمایت موقت، آموزش متصل به فرصت واقعی کار، دسترسی به ابزار تولید و پوشش حوادث می‌تواند بخشی از برنامه‌ی این دوره باشد. اجرای این اقدامات به منابع و مجوزهای قانونی نیاز دارد؛ اما ضرورت توجه به وضعیت خانواده‌ها از همین امروز مطرح است.

قانون، شصت درصد درآمدهای گمرکی و مالیاتی حاصل از اجرای خود را به معیشت و اشتغال اختصاص داده است. این سهم، مبلغ ثابت و تضمین‌شده‌ای نیست و به درآمد واقعی وابسته است. به همین دلیل، تکلیف تامین اعتبار در بودجه‌های سالانه و شفافیت هزینه‌کرد آن اهمیت دارد.(۲)

قانون، گزارش‌دهی سه‌ماهه استانی را الزامی کرده، هرچند در همان حکم انتشار عمومی گزارش‌ها را تصریح نکرده است.(۱۰) انتشار آمار تجمیعی درباره‌ی بهره‌مندان، فرصت‌های شغلی پایدار، پوشش بیمه و منابع هزینه‌شده، با رعایت حریم خصوصی، امکان ارزیابی عمومی را فراهم می‌کند. افزایش حجم تجارت، به‌تنهایی نشان نمی‌دهد درآمد خانواده‌ها بیش‌تر یا شغل آنان پایدارتر شده است.

اجرای این حمایت‌ها از روشن‌بودن شرایط و مدارک آغاز می‌شود و به پاسخ‌گویی درباره‌ی نتیجه می‌رسد. راهنمایی قابل فهم و روزآمد، مسیر درخواست و سهمیه‌بندی را برای متقاضی روشن می‌کند؛ پاسخ مستدل و معرفی مرجع اعتراض، امکان پیگیری تصمیم را فراهم می‌سازد. در رابطه با کارگزار نیز ثبت مبلغ، موعد پرداخت، هزینه‌ها و شیوه‌ی حل اختلاف، به کولبر امکان می‌دهد سهم خود را مطالبه کند. گزارش‌های عملکرد زمانی تصویر کامل‌تری ارائه می‌کنند که در کنار حجم تجارت، دوام اشتغال، کفایت درآمد، پوشش اجتماعی و سهم واقعی خانوارها از منافع را نشان دهند.

متقاضی مریوانی بر چه مبنایی از سهمیه محروم شده است؟ آیا می‌تواند علت تصمیم را بفهمد و اعتراضش را پیگیری کند؟ تا زمانی که به شغلی امن و درآمدی کافی دست یابد، چه حمایتی برای تامین زندگی خود و خانواده‌اش دارد؟

یادداشت‌های حقوقی:

۱. بند ۶ اصل ۲ درباره‌ی کرامت انسان؛ بند ۱۲ اصل ۳ و بند ۱ اصل ۴۳ درباره‌ی رفع فقر و تامین نیازهای اساسی؛ اصول ۲۹ و ۳۴ درباره‌ی تامین اجتماعی و دادخواهی. کاربرد حق معیشت در این نوشته، بیان مجموع این حمایت‌هاست، نه نقل عنوان یک حق مستقل با همین عبارت از قانون اساسی.

۲. ماده‌ی ۳ و تبصره‌ی ۳ آن، قانون ساماندهی و نظارت بر تجارت مرزی (کولبری و ملوانی) و ایجاد اشتغال پایدار مرزنشینان، مصوب ۲۵ بهمن ۱۴۰۲. تبصره، افق اشتغال را پایان سال پنجم اجرای قانون بیان می‌کند.

۳. اصول ۲۸، ۲۹ و ۴۸ قانون اساسی؛ بند ۲ ماده‌ی ۴ قانون ساماندهی و نظارت بر تجارت مرزی، درباره‌ی تعیین سقف سالانه‌ی واردات استان‌ها با رعایت اصل ۴۸ و توجه به محرومیت و توسعه‌نیافتگی مناطق.

۴. ماده‌ی ۱ قانون ساماندهی و نظارت بر تجارت مرزی؛ مبدا دوره‌ی پنج‌ساله‌ی مقرر در این ماده، ابلاغ آیین‌نامه‌های موضوع ماده‌ی ۶ است.

۵. بندهای ۳ و ۴ ماده‌ی ۱ و تبصره‌های آن‌ها، آیین‌نامه‌ی اجرایی موضوع تبصره‌ی ۱ ماده‌ی ۱ و تبصره‌ی ۱ ماده‌ی ۲ قانون ساماندهی و نظارت بر تجارت مرزی، مصوب ۲۶ دی ۱۴۰۳ هیات وزیران.

۶. ماده‌ی ۵ و تبصره‌ی آن و ماده‌ی ۱۱ قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، درباره‌ی انتشار اطلاعات و تصمیمات متضمن حق یا تکلیف عمومی؛ بندهای ب و ج ماده‌ی ۱۰ همان قانون، درباره‌ی مراحل خدمات و سازوکارهای شکایت در چارچوب راهنمای اطلاعات عمومی موسسه.

۷. تبصره‌های ۱ و ۳ ماده‌ی ۷ آیین‌نامه‌ی اجرایی مصوب ۲۶ دی ۱۴۰۳، به‌ترتیب درباره‌ی زیرساخت‌های گمرکی و مهلت تهیه و ارائه‌ی برنامه‌ی اشتغال.

۸. مواد ۱۰ و ۱۱ قانون دیوان عدالت اداری درباره‌ی رسیدگی به شکایات و اعاده‌ی حقوق تضییع‌شده؛ تبصره‌ی ۴ ماده‌ی ۱۶، الحاقی ۱۴۰۲، درباره‌ی ابلاغ تصمیم، ثبت درخواست، ارائه‌ی رسید و پاسخ کتبی. مهلت سه‌ماهه‌ی مذکور، مهلت پاسخ دستگاه است؛ مهلت شکایت از تصمیمات و اقدامات موضوع تبصره‌ی ۳ همین ماده، حکمی جداگانه دارد.

۹. تبصره‌ی ماده‌ی ۱۱ آیین‌نامه‌ی اجرایی، مهلت اعتراض موضوع خود را یک ماه از تاریخ ابلاغ تعیین کرده و موضوع اعتراض را به اصل وقوع موارد مذکور در بندهای ماده‌ی ۹ یا عمدی‌بودن آن‌ها مرتبط ساخته است. ارجاع تبصره به ماده‌ی ۹، مانع از تلقی این حکم به‌عنوان مسیر عمومی اعتراض به تمام تصمیمات سهمیه‌ای است.

۱۰. ماده‌ی ۵ قانون ساماندهی و نظارت بر تجارت مرزی؛ هم‌چنین ماده‌ی ۱۰ قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات درباره‌ی انتشار اطلاعات عمومی عملکرد موسسات.