پس از آن که شهریورماه سال گذشته اطلاعات صورت‌های مالی بانک ملی ایران منتشر شد، ماه قبل برای اولین بار در تاریخ اقتصادی ایران، صورت‌های مالی برخی از شرکت‌های دولتی بر روی سامانه‌ی اطلاع‌رسانی ناشران بورسی یا کدال (Codal.ir) قرار گرفت. اگر چه ابراهیم رئیسی ادعا می‌کند انتشار این گزارش برای آن است که صاحب‌نظران شرکت‌های دولتی را نقد کنند و برای اداره‌ی بهتر آن‌ها کمک کنند اما بررسی و کنکاش این موضوع پرده از واقعیت‌های دیگری برمی‌دارد که این نوشتار به بررسی این موضوع و اهمیت این واقعیت‌ها می‌پردازد.

تعاریف و فلسفه‌ی وجودی

‌بر اساس ماده‌ی ۴ ‌قانون محاسبات عمومی کشور، «شرکت دولتی» واحد سازمانی مشخصی‌ست که با اجازه‌ی قانون به صورت شرکت ایجاد شود و یا به حکم قانون و یا دادگاه صالح ملی شده‌ و یا مصادره شده و به عنوان شرکت دولتی شناخته شده باشد و بیش از ۵۰درصد سرمایه‌ی آن متعلق به دولت باشد.

فلسفه‌ی وجودی شرکت‌های دولتی، مقابله با درماندگی‌های بازار (Market Failure) است. به عبارت بهتر، شرکت‌های دولتی ممکن است بنا بر ضرورت‌های اقتصادی و سیاسی و فرهنگی، مانند ضعف و ناتوانی بخش خصوصی به وجود آیند. انحصارات طبیعی، صرفه‌جویی‌های ناشی از مقیاس، پیامدهای خارجی مثبت و منفی، ریسک‌گریزی بخش خصوصی، تقسیم‌ناپذیری سرمایه‌گذاری و مواردی از این دست، وجود شرکت‌های دولتی را از نظر تئوریک توجیه می‌کند.

در اقتصاد ایران، وجود این شرکت‌ها گاه نتیجه‌ی مصادره‌های اوایل انقلاب یا ملی کردن برخی از صنایع بزرگ است. وظیفه‌ی اصلی شرکت‌های دولتی، ارائه‌ی خدمات عمومی به عموم مردم است و بر اساس ماده‌ی ۷ قانون اساسنامه‌ی سازمان حساب‌رسی، انجام وظایف بازرس قانونی و امور حساب‌رسی شرکت‌های دولتی و موسسات و سازمان‌های انتقاعی دولتی بر عهده‌ی سازمان حساب‌رسی است.

شواهد آماری

برخی کارشناسان اقتصادی معتقدند مالیه‌ی شرکت‌های دولتی به دلیل تاثیرشان بر سرنوشت و توسعه‌ی اقتصادی، به اندازه‌ی بودجه‌ی عمومی اهمیت دارد؛ چرا که وزن بودجه شرکت‌های دولتی بالغ بر دوسوم بودجه کل کشور است. به گفته‌ی رئیس سازمان حساب‌رسی، از مجموع ۳۳۰ شرکت‌ دولتی که تحت حساب‌رسی این سازمان قرار دارند، ۲۰۰ شرکت دولتی زیان‌ده هستند. البته تعداد شرکت‌های دولتی از ۳۳۰ عدد بیش‌تر است و بالغ بر ۵۰۰ شرکت تخمین زده می‌شود، اما تنها این تعداد مورد حساب‌رسی این سازمان قرار می‌گیرند.

بررسی صورت‌های مالی منتشرشده‌ی شرکت‌های دولتی در سامانه‌ی اطلاع‌رسانی ناشران بورسی نشان می‌دهد که بخش زیادی از بانک‌ها و شرکت‌های دولتی با زیان‌های انباشته روبه‌رو هستند. در بین شرکت‌های دولتی، توانیر با ۵۱هزار و ۵۰۰میلیارد تومان، بانک ملی با بیش از ۶۷هزار میلیارد تومان، شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران (هما) با ۹هزار و ۲۰۰میلیارد تومان، شرکت مهندسی آب و فاضلاب کشور با ۱۲هزار و ۸۸میلیارد تومان، شرکت مدیریت منابع برق ایران با ۱۰هزار و ۴۸۰میلیارد تومان و راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران با ۷هزارمیلیارد تومان در بین زیان‌ده‌ترین شرکت‌های دولتی قرار دارند.

شرکت نفت‌وگاز پارس با ۱۶۷۰میلیارد تومان زیان، شرکت ملی پخش فرآورده‌های نفتی ایران با هزار و۵۰۰میلیارد تومان، پالایش گاز فجر جم با ۵۸۵میلیارد تومان، پالایش گاز خانگیران و پالایش گاز بید بلند به‌ترتیب با ۵۴۱ و ۴۶۶ میلیارد تومان نیز از جمله زیان‌ده‌ترین شرکت‌های دولتی فعال در صنعت نفت و گاز هستند (به شرح جدول زیر).

زیان انباشته‌ی شرکت‌های دولتی در سال ۱۳۹۹ (۱)

براساس قانون بودجه‌ی سال ۱۴۰۱، بودجه‌ی شرکت‌های‌دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت سهم ۶۱درصد از کل بودجه‌ی سال آینده‌ی کشور را به خود اختصاص داده‌اند و هم‌چون سال‌های گذشته، بالاترین سهم را از بودجه‌ی کل کشور دارند. به گفته‌ی غلامعلی جعفرزاده ایمن‌آبادی، عضو کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس، تا سال ۱۳۹۵ افزایش بودجه‌ی شرکت‌های دولتی شیبی ملایم داشت اما از سال ۱۳۹۷ بودجه‌ی شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت در عملکرد و قانون بودجه شیب تند صعودی پیدا کرد؛ به‌گونه‌ای‌که بودجه این شرکت‌ها در سال ۱۳۹۷ حدود ۸۳۹هزار میلیارد تومان تعیین شده بود که به ۱۰۲۵هزار میلیارد تومان افزایش یافت.

شکاف ۱۵ برابری

در سال ۱۳۹۸ برای اولین بار در تاریخ دیوان محاسبات و به دلیل الحاق یک تبصره به ماده‌ی ۱۸۲ قانون آیین‌نامه‌ی داخلی مجلس، سازمان برنامه و بودجه یک ماه قبل از این که لایحه‌ی بودجه را به مجلس تقدیم کند، گزارش شرکت‌های دولتی را تقدیم مجلس کرد تا دیوان محاسبات براساس قانون به آن رسیدگی کند. اما آن‌چه به مجلس ارائه شد و هم‌چنین گزارش دیوان محاسبات نشان داد که هم‌چنان شیوه‌ی بررسی بودجه‌ی شرکت‌های دولتی در مجلس دچار اشکال است. در این گزارش هرچند ناقص، کل زیان شرکت‌های دولتی را دو هزار و ۴۷۵میلیارد تومان پیش‌بینی شده بود؛ در حالی که به بیان فرشاد مومنی، اقتصاددان و عضو هیات علمی دانشکده‌ی اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی، زیان واقعاً رخ داده در سال ۱۳۹۷ معادل ۴۵ هزار میلیارد تومان بوده؛ یعنی درواقع یک شکاف و تورش ۱۵برابری.

گفته می‌شود بخش از این زیان‌ها ناشی از تکالیفی است که دولت بر عهده‌ی این شرکت‌ها می‌گذارد اما ناکارآمدی، فساد و مدیریت غلط نیز از مواردی است که به این زیان‌ها دامن می‌زند. ضمن این که پرداخت‌های غیرمتعارف به کارکنان این شرکت‌ها نیز مورد توجه افکار عمومی قرار گرفته.

مشکلات و چالش‌ها

شرکت‌های دولتی در اقتصاد ایران اگر چه به مثابه قاعده‌ی دخالت قابل توجیه دولت در اقتصاد شکل گرفته‌اند اما ناکارآمدی ساختار و سیستم مدیریتی شرکت‌ها، عرضه کالاها و خدمات تولیدی با قیمت تکلیفی، افزایش بهای تمام شده‌ی خدمات تولیدی به دلیل افزایش سطح عمومی قیمت‌ها، بیش‌برآوردی درآمدی شرکت‌ها به منظور سودده نشان دادن آن‌ها و داشتن وظایف حاکمیتی و غیرتجاری برخی شرکت‌ها از جمله دلایل زیان‌ده بودن شرکت‌ها، بانک‌ها و موسسات انتفاعی وابسته به دولت است.

بررسی نشدن بودجه شرکت‌های دولتی در جریان بررسی و تصویب بودجه سالانه در مجلس از دیگر نکات مهم و قابل توجهی است که مورد انتقاد کارشناسان است؛ چرا که با وجود سهم بالای آن از بودجه‌ی کل کشور، هیچ نظارت و بررسی دقیقی بر عملکرد بودجه شرکت‌های دولتی وجود ندارد و هر ساله تعداد زیادی از شرکت‌های دولتی زیان‌ده قرار دارند و در این خصوص به نهادی هم پاسخگو نیستند؛ ضمن این‌که شرکت‌های دولتی تابع قوانین تاسیس و اساسنامه‌های خود هستند و نظارت بر آن‌ها منوط به تغییر این قوانین است.

تعیین سهم یکسان سود دولت برای همه‌ی شرکت‌های دولتی، بدون درنظر گرفتن اندازه و ساختار و ماموریت آنان، یکی از آشکارترین قاعده‌گذاری‌های نامناسب در ایران است که توسط قانون‌گذاران ناآشنا به امور طراحی شده. این قاعده را یک مالیات سنگین هم کامل می‌کند تا جایی که سهم سود و مالیات اخذ شده از شرکت‌های دولتی بالغ بر ۷۵درصد سود سالانه‌ی آن‌هاست که امکان و انگیزه‌ای برای نوآوری و آینده‌نگری و سرمایه‌گذاری باقی نمی‌ماند.

موخره

امکان‌پذیرترین و موثرترین راه توسعه‌ی اقتصادی و سیاسی، اصلاح نظام بودجه‌ریزی است که طی سه دهه‌ی گذشته در ایران مورد بی‌توجهی مطلق قرار گرفته. اهمیت بودجه‌ی شرکت‌های دولتی آن زمان مشخص می‌شود که بدانیم این رقم طی سه دهه‌ی گذشته بالغ بر دو-سوم بودجه‌ی کل کشور بوده است اما تمرکز بر منابع بودجه‌ی عمومی دولت، اهمیت این موضوع را تحت تاثیر قرار داده. گزارش‌هایی از پرداخت‌های نجومی در شرکت‌های دولتی منتشر شده که ضرورت رسیدگی نهادهای نظارتی بر شرکت‌های دولتی را بیش از پیش نشان می‌دهد از‌این‌رو به نظر می‌رسد بیش از انتشار صورت‌های مالی، اقدامات مهم‌تر و ساختاری در ساماندهی شرکت‌های دولتی زیان‌ده مورد نیاز است که مجال آن از حوصله‌ی این نوشتار خارج است.

پانوشت‌ها:

۱- سامانه‎‌ی اطلاع‌رسانی ناشران بورسی (Codal.ir).

۲- دولت سیزدهم وارث زیان انباشته، روزنامه‌ی ایران، ۱ اردیبهشت‌ماه ۱۴۰۱.

۳- دلایل زیان ده بودن شرکت های دولتی، وبسایت مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، ۷ دی‌ماه ۱۳۹۸.