بزرگ‌ترین واگذاری در تاریخ اقتصاد ایران طی چند هفته‌ی گذشته رخ داد و دوازده‌درصد سهام پتروشیمی خلیج‌فارس به ارزش بیش از صدوهشت‌هزارمیلیارد تومان به دو خریدار خصولتی واگذار شد؛ البته با توجه به ماهیت خریداران نمی‌توان این واگذاری را تغییر مالکیت به بخش خصوصی دانست و تنها مالکیت از بخش دولتی به بخش شبه‌دولتی منتقل شده است. در این مجال به جزییات این واگذاری و بخشی از ابهامات پیش‌روی آن پرداخته شده است.

***

پیشینه

اسم رمز خصوصی‌سازی به عنوان یکی از رهنمودهای صندوق بین‌المللی پول ذیل برنامه‌ی تعدیل ساختاری در دهه‌ی ۱۳۷۰ هم‌زمان با دولت سازندگی در اقتصاد ایران مطرح شد. در شرایط پس از جنگ هشت‌ساله رویکرد انقلابی دولت‌مردان نیاز به یک پوست‌اندازی داشت و دولت هاشمی ‌رفسنجانی پیش‌روی راهی شد که بعدها احمدی‌نژاد در دهه‌ی ۱۳۸۰ آن را ادامه داد. حالا دولت سیزدهم در حالی تاکید بر خصوصی‌سازی دارد که کارنامه‌ی سه دهه خصوصی‌سازی در ایران چندان موفق نیست. ابراهیم رئیسی و تیم اقتصادی‌اش با اذعان به اشتباهات خصوصی‌سازی طی دهه‌های گذشته می‌گویند که خصوصی‌سازی را با تغییراتی جدید ادامه خواهند داد؛ تغییراتی که هنوز از کم‌وکیف آن اطلاعاتی منتشر نشده و فقط در وهله‌ی حرف باقی مانده است.

دولت سیزدهم و خصوصی‌سازی

اردیبهشت‌ماه امسال بود که رئیس دولت سیزدهم در جریان «نخستین رویداد بین‌المللی خصوصی‌سازی در اقتصاد ایران» گفت: «بر سیاست‌های ابلاغی ذیل اصل ۴۴ قانون اساسی، سیاست‌های اقتصاد مقاومتی و هم‌چنین سیاستِ دادن میدان واقعی به بخش خصوصی تاکید داریم. در بسیاری از موارد از دولت با تابلو یا بدون تابلو خصوصی‌سازی انجام شده که به آن خصولتی هم گفته‌اند؛ مثلاً واگذاری به تامین اجتماعی یا بانک‌ها و صندوق‌ها انجام شده که آیا واقعاً به عنوان بخش خصوصی تلقی می‌شوند؟ یک بخش دولتی دیگر با عنوان دیگری آمده و آن شرکت را در اختیار گرفته است. برویم از بخش خصوصی واقعی سوال کنیم که آیا فضا برای فعالیت فراهم است؟ ممکن است بگوید در ظاهر میدان فراهم است اما واقعاً چنین نیست؛ باید این روش تغییر کند.» او در ادامه گفت که علی‌رغم مشکلاتی که در خصوصی‌سازی وجود داشته است، این روند نباید متوقف شود، اما باید اصلاح ساختار و رفتار در آن وجود داشته باشد.(۱)

شش ماه بعد از این سخنان در حالی بلوک دوازده‌درصدی دولت از شرکت پتروشیمی خلیج ‌فارس واگذار می‌شود که دقیقاً همین ایراد ابراهیم رئیسی در واگذاری وجود دارد؛ بخش دولتی دیگری مالک بخشی از سهم دولت از شرکت پتروشیمی خلیج‌ فارس می‌شود.

پتروشیمی خلیج‌فارس

شرکت صنایع پتروشیمی خلیج ‌فارس متشکل از شرکت‌های تولیدی، مهندسی، بازرگانی، سرمایه‌گذاری، آموزشی و خدماتی به‌ عنوان بزرگ‌ترین هلدینگ تخصصی پتروشیمی در سال ۱۳۸۹ با مدیریت دولتی به ‌صورت سهامی عام تاسیس و در سال ۱۳۹۲ در راستای اجرای اصل ۴۴  قانون اساسی از بخش دولتی به بخش خصوصی واگذار شد. این شرکت قبل از واگذاری اخیر حدود چهل‌درصد از صنایع پتروشیمی کشور را در اختیار داشت و با توجه به ترکیب سهام‌دارنش توسط دولت اداره می‌شد. حدود بیست‌وهشت شرکت غیربورسی زیرمجموعه‌ی هلدینگ خلیج فارس بودند و این شرکت یکی از بزرگ‌ترین بنگاه‌های تولیدی در اقتصاد ایران و با ارزش بازاری بیش از بیست‌ونه‌هزارمیلیارد تومان بود. سهام‌داران عمده‌ی این شرکت قبل از واگذاری، «شرکت صنایع پتروشیمی» با ۱۸.۷۵درصد و با یک صندلی، «صندوق بازنشستگی نفت» با ۲۶.۳درصد و دو صندلی، «سهام عدالت» بیست‌وچهاردرصد و دو صندلی بودند. با توجه به ترکیب سهام‌داران این شرکت می‌توان گفت مدیریت هلدینگ خلیج‌ فارس با تصاحب سه صندلی از پنج صندلی هیات مدیره به دولت و وزارت نفت می‌رسید.

واگذاری

سال گذشته دولت سیزدهم پرده از واگذاری پتروشیمی خلیج ‌فارس برداشت. در ابتدا قرار بود هجده‌درصد سهام دولت به صورت بلوکی واگذار شود، اما زمزمه‌ها از واگذاری سه بلوک شش‌درصدی هم حکایت داشت که در نهایت دوازده‌درصد از سهم دولت در آبان‌ماه سال جاری واگذار شد. شنبه هفتم آبان رقابت بین شرکت اهداف (وابسته به صندوق بازنشستگی نفت) و شرکت پالایشگاه نفت تهران بر سر خرید دوازده‌درصد سهام بلوکی هلدینگ پتروشیمی خلیج ‌فارس به صورت مزایده انجام گرفت. قیمت پایه هر سهم در این بلوک دوازده‌درصدی ۱۳۹۷ تومان در نظر گرفته شده بود که مجموع ارزش این دوازده‌درصد از سهام را با قیمت پایه‌ی حدود هشتادودوهزارمیلیارد تومان برآورد می‌کرد، اما در جریان رقابت بین این دو خریدار قیمت پایه‌ی هر سهم تا ۱۵۴۸ تومان افزایش یافت و مبلغ واگذاری به بیش از صدوهشت‌هزارمیلیارد تومان رسید؛ اما این رقم چه حجمی از کسری بودجه‌ی دولت را رفع می‌کند؟

سهم از کسری بودجه

«همت» واژه‌ی نسبتاً جدیدی است که به تازگی برای آسان‌تر‌کردن نوشتن و خواندن «هزارمیلیارد تومان» رواج یافته است. عددی با دوازده صفر در سه کلمه خلاصه شده تا آثار تورمی سیاست‌های دولت را بپوشاند. عدد واگذاری صدوهشت‌هزارمیلیارد تومان است.

بر اساس بند الف تبصره‌ی ۲۰  قانون بودجه‌ی ۱۴۰۱ پیش‌بینی شده دولت حدود هفتادویک‌هزارمیلیارد تومان در سال جاری از محل فروش شرکت‌های دولتی درآمد داشته باشد. به گفته‌ی مهدی رعنایی(۲)، مدیرکل مطالعات بخش عمومی وزارت اقتصاد و امور دارایی کسری بودجه در چهار ماه ابتدایی سال ۱۴۰۱ معادل بیست‌هزارمیلیارد تومان بوده است. اگر این عدد را درست در نظر بگیریم، مبلغ واگذاری شرکت پتروشیمی خلیج ‌فارس حدود پنج برابر کسری بودجه‌ی دولت در چهار ماهه‌ی اول امسال بوده است. این در حالی است که بنا به گفته‌ی میرکاظمی، رئیس سازمان برنامه و بودجه تنها یک رقم عدم تحقق در تبصره‌ی ۱۴ بودجه‌ی امسال معادل دویست‌هزارمیلیارد تومان است؛ یعنی اگر سخنان میرکاظمی ملاک عمل قرار گیرد، رقم واگذاری حدوداً معادل نیمی از کسری تبصره‌ی ۱۴ است. آن‌چه مشخص است، این‌که هرکدام از دو سناریو نشان‌دهنده‌ی سهم بالای این واگذاری از کسری بودجه‌اند. به همین جهت به نظر می‌رسد خریداران بخش خصوصی واقعی تمایل و توان چندانی برای خرید این بلوک حجیم نداشته باشند.

خریداران

شرکت «اهداف» بازوی اقتصادی صندوق‌های بازنشستگی نفت خریدار عمده‌ی شرکت پتروشیمی خلیج ‌فارس است. این شرکت که در سال ۱۳۷۹ به ثبت رسیده، مجری طرح‌های سرمایه‌گذاری در حوزه‌ی صنایع بالادستی و پایین‌دستی نفت، گاز و پتروشیمی است. صددرصد سهام این شرکت متعلق به صندوق‌های بازنشستگی، پس‌انداز و رفاه کارکنان صنعت نفت است و بخش خصوصی واقعی نیست. مدیریت شرکت پالایشگاه نفت تهران دومین خریدار شرکت پتروشیمی خلیج ‌فارس در اختیار سهام عدالت است و به نظر نمی‌رسد تخصص خاصی در حیطه‌ی صنعت پتروشیمی داشته باشد.

ابهامات

درخصوص این واگذاری خاص چند نکته قابل‌توجه است. اول این‌که برخی بر این باورند به دلیل این‌که صنعت پتروشیمی به سبب ماهیت فعالیت، از جمله صنایع سرمایه‌بر و به تامین زیرساخت‌ها و فناوری‌های گسترده وابسته است، بهتر است در دست دولت بماند و به بخش خصوصی واگذار نشود. دوم این‌که تجربه‌ی ناموفق واگذاری شرکت‌های پتروشیمی در اواخر دهه‌ی ۱۳۸۰ و اوایل دهه‌ی ۱۳۹۰ نشان می‌دهد که امکان نظارت بر شرکت‌های خریدار توسط نهادهای نظارتی پس از واگذاری به صورت قابل‌توجهی کاهش می‌یابد یا منابع زیادی باید صرف نظارت بر آن‌ها شود. سوم این‌که واگذاری شرکت‌های دولتی به بخش شبه‌دولتی نه‌تنها در کارایی و بهره‌وری بنگاه تاثیری ندارد، بلکه شائبه‌ی رانت و فساد را به وجود می‌آورد. به طور کلی خصوصی‌سازی در ایران با چند مشکل جدی روبه‌رو است که واگذاری اخیر نیز از آن مستثنی نیست. نمی‌توان هر واگذاری از سوی دولت را خصوصی‌سازی دانست. واگذاری شرکت پتروشیمی خلیج ‌فارس نیز خصوصی‌سازی واقعی نیست و اهداف خصوصی‌سازی را دنبال نمی‌کند، بلکه به نوعی خصولتی‌سازی است که نظارت نهادهای ناظر را از بنگاه‌ها برمی‌دارد.

به طور کلی واگذاری‌ها در ایران از سه جنبه قابل نقد است: تضعیف منافع عمومی، تاکید بر خصوصی‌سازی از طریق انتقال مالکیت و موارد پیرامون قیمت‌گذاری.

الف) تضعیف منافع عمومی

اگرچه استدلال دولت در جبران کسری بودجه از طریق واگذاری‌ شرکت‌های دولتی چنین است که واگذاری شرکت‌های دولتی به دلیل عدم تاثیرگذاری بر پایه‌ی پولی از آثار تورمی به دور است، اما واگذاری شرکت‌های دولتی که نوعی دارایی بین‌نسلی محسوب می‌شود، عواقبی بدتر از تورم دارد. علاوه بر این مواردی در واگذاری‌ها وجود دارد که شائبه‌ی متضررشدن منافع عمومی را در پی دارد؛ چه‌بسا اگر این شرکت‌ها در مالکیت دولت باقی بمانند، امکان نظارت بر آن‌ها بیش‌تر از شرایطی باشد که به مالکیت بخش شبه‌دولتی درمی‌آیند.

ب) انتقال مالکیت

ساده‌ترین تعریف از خصوصی‌سازی فرآیند انتقال مالکیت از بخش عمومی‌ به بخش خصوصی است که غالباً در کشورهای در حال توسعه انجام می‌شود. انتقال مالکیت تنها یکی از مصادیق خصوصی‌سازی است. بیش از هفتاد روش در ادبیات جهانی برای خصوصی‌سازی وجود دارد که انتقال مالکیت تنها یکی از آن‌هاست. اغلب دولت‌های با گرایش رانتی تمایل به آن دارند، زیرا فرصت‌های بیش‌تری برای غارت در اختیار آن‌ها قرار می‌دهد. در این شرایط دولت‌ها خود را ملزم به اطلاع‌رسانی و پاسخ‌گویی درخصوص منابع ناشی از واگذاری و هزینه‌کرد این منابع نمی‌دانند؛ هم‌چنین احتمال زیادی دارد که منابع ناشی از خصوصی‌سازی در بخش‌هایی صرف شود که توجیه اقتصادی ندارند یا در جهت منافع عمومی نیست.

ج) موارد پیرامون قیمت‌گذاری

تجربه‌ی سه دهه‌ی گذشته‌ی اجرای سیاست خصوصی‌سازی نشان می‌دهد که در بسیاری موارد دولت در واگذاری‌ها قیمت غیرواقعی و پایینی را در نظر گرفته که از منظر اقتصادی حرکتی معیوب است. دلیلی ندارد آن‌چه با سرمایه‌ی همگانی تهیه شده است، به صورت رانتی و با قیمت نازل در اختیار افرادی خاص قرار گیرد. در خصوص پتروشیمی خلیج ‌فارس نمی‌توان با قاطعیت گفت که این اتفاق رخ داده است، اما بنا به تجربه تاریخی نیز این امر چندان غیرمحتمل نیست. باید منتظر ماند و واکنش‌های بیش‌تر به این واگذاری را با دقت مورد رصد و ارزیابی قرار داد.

***

خصوصی‌سازی بنگاه‌های دولتی در ایران به یکی از جنجالی‌ترین موضوعات اقتصادی تبدیل شده و واگذاری‌های پرابهام، ارزان و غیرشفاف خصوصی‌سازی را به کانون رانت بنگاه‌های خصولتی تبدیل کرده است. یکی از انگیزه‌های مهم دولت‌ها در فرآیند خصوصی‌سازی در ایران کسب درآمد برای دولت بوده است. این رویکرد بسیار آسیب‌زاست، زیرا به خصوصی‌سازی تنها به مثابه‌ی ابزاری برای کسب درآمد نگریسته شده و از سایر جنبه‌های مهم (مانند قیمت واگذاری و اهلیت خریداران) غفلت می‌شود. نحوه‌ی واگذاری‌ها خود مانعی جدی برای ورود بخش خصوصی توانمند بوده است. مواردی نظیر واگذاری در جهت کسب درآمد، واگذاری در راستای رد دیون و بدهی‌های دولت بدون لحاظ توانمندی خریداران، واگذاری به شبه‌دولتی‌ها به اسم خصوصی‌سازی و مواردی از این دست سبب شده تا برنامه‌های خصوصی‌سازی در ایران از مسیر خود منحرف شود. هیچ تردیدی نیست که حضور بخش خصوصی واقعی در اقتصاد می‌تواند به رونق و افزایش رقابت‌پذیری کمک کند، اما باید توجه داشت بخش خصوصیِ کارآمد محصول چارچوب نهادی است که زمینه‌ی حضور و ارتقای همه‌ی عاملان اقتصادی را بر مبنای توانمندی‌های رقابتی فراهم می‌کند؛ بنابراین نباید انتظار داشت در شرایط کنونی و نابه‌سامان اقتصاد ایران بخش خصوصی قدرتمند و توانمندی برای تصدی مالکیت یا مدیریت بنگاه‌های دولتی وجود داشته باشد.

پانوشت‌ها:

۱- رئیسی: «با وجود بازنگری و نقد واگذاری‌های گذشته، خصوصی‌سازی ضرورت اجتناب ناپذیر است»، ایلنا، ۳۱ اردیبهشت‌ماه ۱۴۰۱.

۲-دولت چقدر کسری بودجه دارد؟، تجارت نیوز، ۲۵ مردادماه ۱۴۰۱.

۳- سیف، احمد، گزارش یک سرقت از پیش طراحی‌شده. نقد اقتصاد سیاسی، ۴ مارس ۲۰۲۱.

۴- مومنی، فرشاد و حاجی‌نوروزی، شیما، اقتصاد سیاسی خصوصی‌سازی همراه با فساد، فصلنامه‌ی پژوهش‌های اقتصادی، سال هفدهم، شماره‌ی ۶۷، زمستان ۱۳۹۶.

۵- اطهاری، کمال، «پروژه‌ی قدرت، مالکیت، ثروت در حاکمیت نوفئودال ایران»، کانال تلگرامی ماهنامه‌ی ایران فردا.